II SA/Ke 562/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 roku sprawy ze skargi J.P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, po rozpatrzeniu odwołania J. P. (w treści decyzji błędnie nazywanej J. P.) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynął w dniu 4 maja 2010 r. wniosek J. P. o przyznanie na rok 2010 jednolitej płatności obszarowej, uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca). Działki rolne zgłoszone do płatności zostały zlokalizowane na działkach ewidencyjnych w obrębach K., P. i W., w gminie P. (powiat p., województwo). W dniu 25 czerwca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P., na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwał J. P. do usunięcia braków formalnych ww. wniosku dotyczących działek ewidencyjnych nr 1432, 786/1, 394/1, 1289, 143/2, 627, 750, 236 i 663 oraz działek rolnych A, B, C, D, F, G, J/J1, K, L, M, N, O/O1, P/P1, R, S i T. Wezwanie zostało doręczone pod wskazany adres w ewidencji producentów w dniu 30 czerwca 2010 r. Ponieważ skarżąca nie odpowiedziała na wezwanie, pismem z dnia 17 marca 2011. r. organ pozostawił wniosek bez rozpoznania w części, w której nie zostały usunięte braki formalne. Decyzją z dnia [...] Kierownik ARiMR w P. odmówił J. P. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Od decyzji tej skarżąca odwołała się do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR . Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji podał, że szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności do gruntów rolnych na rok 2010 określają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r., nr 170, poz.1051 ze zm.), zwanej dalej ustawą o płatnościach, wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi, w tym Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.) oraz przepisy unijne, w szczególności Rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające Rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylające Rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30, z 31.01.2009 r., str. 16 ze zm.), Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 1, ze zm.), Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 27) oraz Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., str. 65). Powołując się na treść art. 18 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy o płatnościach, Dyrektor wskazał, że płatności obszarowe oraz płatności do krów i owiec przyznawane są na wniosek rolnika co oznacza, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR związany jest bezpośrednio zakresem wniosku, a rozstrzygnięcie wydawane jest w oparciu o zgromadzone we wniosku dane. Jak wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do Rozporządzenia Nr 1121/2009 - 1,00 ha, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha, wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności oraz przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Ponadto w myśl art. 7 ust. 1a ww. ustawy jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Następnie organ wskazał na art. 64 § 2 kpa stanowiący, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jak podał Dyrektor, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1. Następnie opisał szczegółowo podstawy prawne i sposoby przeprowadzania kontroli. Organ odwoławczy stwierdził, że bezspornym jest, iż J. P. w dniu 4 maja 2010 r. złożyła wniosek, o którym mowa na wstępie. Na podstawie przeprowadzonej kontroli kompletności wniosku stwierdzono, iż dane zadeklarowane do płatności zawierają braki formalne. Na podstawie art. 64 § 2 kpa Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wezwał stronę do usunięcia braków formalnych, które zostało skutecznie doręczone J. P. w dniu 30 czerwca 2010 r. Wnioskodawczyni ani jej pełnomocnik, pomimo pouczenia o konsekwencjach wynikających z nieusunięcia braków formalnych wniosku, nie stawili się na wezwanie w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. W związku z tym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wystosował pismo informujące o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w części, w której stwierdzono braki formalne. W wyniku przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, iż powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 0,71 ha. Jak wskazał organ, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, minimalna powierzchnia uprawniona do otrzymania płatności wynosi 1,00 ha, natomiast w związku z brakiem odpowiedzi na wezwanie z dnia 25 czerwca 2010 r., powierzchnia spełniająca warunki do przyznania wnioskowanych płatności wynosiła 0,71 ha i nie spełniała minimalnej powierzchni uprawnionej do jednolitej płatności obszarowej, w związku z czym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. odmówił jej przyznania. Konsekwencją odmowy przyznania jednolitej płatności obszarowej była odmowa przyznania płatności zwierzęcej na mocy art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach. Z tego samego powodu organ, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, odmówił płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych. Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji stwierdził, iż podniesione argumenty strony nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem obowiązkiem rolnika jest wypełnienie wniosku przy dołożeniu należytej staranności. To wnioskujący rolnik dysponuje wiedzą o powierzchni gruntów użytkowanych rolniczo oraz decyduje o treści wniosku, który podpisuje i składa w ARiMR. J. P. własnoręcznym podpisem na formularzu wniosku oświadczyła, iż zna zasady przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010, w związku z czym należało stwierdzić, iż odpowiedzialność za treść znajdującą się we wniosku ponosiła wnioskująca. Ponadto w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego stwierdzono, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa krajowego oraz unijnego oraz nie narusza przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, co spowodowało konieczność uznania, iż odwołanie z dnia 4 kwietnia 2011 r. nie zasługiwało na uwzględnienie w całości. Jak podał Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR , przyznanie stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do powierzchni mniejszej niż 1,00 ha stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu prawa do przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Uznaniowość prowadziłaby do nierównego traktowania producentów spełniających takie same warunki, co stałoby w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami, ale również z jedną z naczelnych zasad Unii Europejskiej, zasadą konkurencyjności. Płatności stanowią jeden z instrumentów Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej i mogą być przyznawane producentom rolnym, spełniającym warunki określone przez prawo krajowe i unijne tylko w takiej wysokości, w jakiej zostały one konkretnie określone przez Unię Europejską. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść jak i niekorzyść producenta rolnego, stanowią rażące naruszenie prawa będące przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ odwoławczy podkreślił, że jego ocena jest co do istoty taka sama jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji tzn. odmowa przyznania J. P. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 jest uzasadniona w świetle ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła J. P., wnosząc o wypłacenie "należnej dopłaty z ARiMR za 2010 r." oraz "należnego zadośćuczynienia za nieodwracalne straty w kulturze upraw oraz działkach rolnych" argumentując, że dopłaty te są "jedynymi środkami utrzymania własności gospodarstw". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi ustawa o płatnościach oraz przepisy unijne: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V (Dz.U. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009 r.) Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Wskazane trzy warunki muszą być spełnione łącznie, co wynika jednoznacznie z treści przytoczonego przepisu. Pojęcie działek rolnych użyte w punkcie 1 art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 1 tej ustawy. Zgodnie z nim użyte w ustawie określenie działka rolna, oznacza działkę w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidziane w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, tj. zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Ww. przepis art. 7 ust. 1 pkt 1 w zakresie określenia łącznej powierzchni gruntów rolnych, posiadanych przez rolnika i uprawniających do uzyskania płatności odsyła do Załącznika Nr VII Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1121/2009, zgodnie z którym minimalna powierzchnia przypadającego na gospodarstwo obszaru kwalifikującego się w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej dla Rzeczypospolitej Polskiej wynosi 1 ha. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 2 ww. ustawy rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: 1) (uchylony), 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, 3) innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa) - do których została przyznana jednolita płatność obszarowa. Warunkiem przyznania płatności uzupełniającej jest więc spełnienie warunków przyznania jednolitej płatności obszarowej. Bezsporną w sprawie jest okoliczność, że braki formalne wniosku z dnia 4 maja 2010 r., do uzupełnienia których J. P. została prawidłowo wezwana pismem datowanym na 25 czerwca 2010 r. (odebranym 30 czerwca 2010 r.), nie zostały uzupełnione w zakreślonym terminie, tj. do dnia 7 lipca 2010 r., pomimo pouczenia o konsekwencjach wynikających z ich nieusunięcia. Nie ulega przy tym wątpliwości, że braki formalne wniosku dostrzeżone przez organ I instancji wymagały uzupełnienia, gdyż dotyczyły określenia przez rolnika powierzchni działek rolnych w rozumieniu zacytowanego wyżej art. 7 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach. Dlatego prawidłowo zastosował organ przepis art. 64 § 2 kpa, zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W konsekwencji powyższego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. pismem z dnia 17 marca 2011 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania w zakresie działek ewidencyjnych nr: 236, 663, 750, 627, 1289, 394/1 i 786/1 położonych w obrębie K., gmina P., powiat p. oraz działki nr 143/2 położonej w obrębie nr 16 m. P., gmina P., powiat p. wraz z położonymi na nich działkami rolnymi (A, B, C, D, F, G, J/J1, K, L, M, N, O/O1, P/P1, R, S i T). Powierzchnia, co do której wniosek pozostawiono bez rozpoznania wynosiła 4,26 ha. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania spowodowało, że w tej części merytorycznie nie podlegał on rozpatrzeniu, a co zatem idzie skoro początkowa powierzchnia deklarowana wynosiła 4,97 ha, to powierzchnia kwalifikowana do płatności wyniosła ostatecznie 0,71 ha. Ponieważ zgodnie ze wskazanym wyżej art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach minimalna powierzchnia przypadającego na gospodarstwo obszaru kwalifikującego się w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej dla Rzeczypospolitej Polskiej wynosi 1 ha, a powierzchnia spełniająca warunki do przyznania wnioskowanych płatności wynosiła 0,71 ha, wniosek J. P. nie mógł zostać uwzględniony, a w konsekwencji wszystkich płatności należało odmówić. Odnosząc się do zarzutów skargi, iż skarżącej nie wypłacono przyznanych płatności za 2008 i 2009 r., podkreślić należy, że w niniejszej sprawie zarzuty te są bezprzedmiotowe, gdyż decyzja będąca przedmiotem kontroli sądowej dotyczy płatności za rok 2010. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.