II SA/Ke 562/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi D. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 maja 2013 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia 6 maja 2013r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia Z. na postanowienie tego organu z dnia 4 marca 2013r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku Z. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia 2 lutego 2005r. znak: [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na eksploatacji kamienia wapiennego ze złoża wapieni jurajskich "W." oraz jego wstępnej przeróbce, zlokalizowanej na gruntach miejscowości W. i S. gmina S., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji stwierdził, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a K.p.a. było ustalenie, iż nieruchomość stanowiąca własność D. Z. nie znajduje się w zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji, co uzasadnia przyjęcie braku interesu prawnego D. Z. do kwestionowania decyzji Wójta Gminy S. z dnia 2.02.2005r. W zażaleniu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4.03.2013r. D. Z. zarzuciła naruszenie art. 28 K.p.a poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nie jest stroną postępowania. Wnosząca zażalenie stwierdziła, że jest współwłaścicielką nieruchomości zabudowanej domem, położonej w S. przy ul. K. 30, oddalonej o 1m od drogi, po której dziennie przejeżdża 500 pojazdów ciężkiego sprzętu do kopalni i z kopalni, stwarzając zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców Sokołowa i innych miejscowości, powodując hałas oraz pękanie ścian domu. Taki stan przyczynia się do utraty wartości jej nieruchomości. Na skutek wydania postanowienia doszło do naruszenia przepisów Konstytucji tj. art. 21 oraz 68 ust. 1 gwarantujących ochronę własności i zdrowia, jak również przepisów ustawy Prawo o ochronie środowiska, w szczególności art. 85 zobowiązującego do dbałości o czystość powietrza, a w S. przekraczane są normy hałasu w dzień i w nocy. Kolegium nie uwzględniło okoliczności, że teren kopalni znajduje się na obszarze objętym ochroną programu NATURA 2000, a nadto kopalnia oddziaływuje negatywnie na zabytkowe domy, położone przy ul. K. Rozpatrując zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności może być strona biorąca udział w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, jak również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Źródłem interesu prawnego są przepisy prawa materialnego. Stanowiące podstawę rozstrzygnięcia decyzji z dnia 2.02.2005r. przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierały definicji strony, w związku z tym, krąg osób będących stronami w postępowaniu dotyczącym lokalizacji celu publicznego należało ustalić w oparciu o art. 28 K.p.a. W orzecznictwie na gruncie spraw z zakresu inwestycji przyjmuje się, że stroną w tym postępowaniu może być podmiot, który jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym terenu inwestycji, nieruchomości gruntowej bezpośrednio sąsiadującej z działką, na której planowana jest inwestycja lub nieruchomości położonej w obszarze bezpośredniego oddziaływania planowanej inwestycji. Dla przedmiotowej inwestycji obszar oddziaływania został wyznaczony koncesją Wojewody z dnia 31.03.2005r. znak: [...] i stanowi teren górniczy "W.". Zgodnie z art. 6 pkt 9 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze, terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. W oparciu o wskazane kryteria Kolegium uznało, że D. Z., jako właścicielka działki nr 96, położonej w S., znajdującej się ok. 1km od granic terenu oddziaływania inwestycji, wyznaczonego prawnie granicami terenu górniczego, nie jest stroną postępowania. Z załącznika graficznego do kwestionowanej decyzji wynika bowiem, że nieruchomość stanowiąca jej własność nie znajduje się na terenie inwestycji, ani w zasięgu jej oddziaływania. Nie jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym działek objętych wnioskiem o ustalenie lokalizacji celu publicznego, ani nie jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym działek bezpośrednio sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji, w granicach terenu górniczego. Zdaniem organu odwoławczego, interes faktyczny, oparty na obawach o spadek wartości nieruchomości, utrudnienia komunikacji oraz zanieczyszczenie powietrza nie daje podstaw do przyznania legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony. W uzasadnieniu podkreślono, że brak legitymacji strony obligował organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia 2.02.2005r. Zwrócono także uwagę na przepis art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6.05.2013 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D. Z., wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego postanowienia tego organu z dnia 4.03.2013 r. i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy S. z dnia 2.02.2005r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 156 § 1 i pkt 2, art. 28 K.p.a, art. 21 i art. 68 ust. 1 Konstytucji, art. 85 ustawy Prawo o ochronie środowiska, art. 53 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Autorka skargi nie zgadza się z zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu oceną, co do braku interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności z dnia 2.02.2005r. akcentując niekorzystne oddziaływanie funkcjonowania kopalni na otoczenie (hałas, drgania, zanieczyszczenie powietrza), które ma wpływ na jej własność. Podnosi, że przepisy art. 129, 322 i 323 ustawy Prawo o ochronie środowiska stanowią podstawę roszczeń o wykupienie nieruchomości i odszkodowanie przez organy, które wydały błędną decyzję, co potwierdza, że posiada interes prawny oparty na przepisach prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uczestnik postępowania E. Spółka z o.o. w K. w piśmie procesowym z dnia 13.09.2013r. wniósł o oddalenie skargi, podzielając argumentację organu w zakresie braku legitymacji skarżącej z uwagi na brak interesu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie takich naruszeń nie zawiera. Podstawę materialną decyzji Wójta Gminy S.z dnia 2.02.2005r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na eksploatacji kamienia wapiennego ze złoża wapieni jurajskich "W." oraz jego wstępnej przeróbce, której dotyczył wniosek skarżącej o stwierdzenie jej nieważności, stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 1999r. Nr 98, poz. 1071). Ten ostatni przepis dotyczył wymogu uzyskania koncesji na wydobywanie kopalin. Wskazane regulacje nie określały stron postępowania zarówno w sprawach o ustalenie lokalizacji jak i w postępowaniu koncesyjnym, wobec tego krąg podmiotów posiadających status strony należało określić posiłkując się przepisem art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy. Jak zgodnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, interes prawny, decydujący w świetle art. 28 K.p.a. o statusie strony w postępowaniu administracyjnym, powinien wynikać z norm prawa materialnego. Mieć w postępowaniu administracyjnym interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem tego postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio zainteresowanym w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Statusu strony nie może zatem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, nie poparty jednak żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ czynności w tej konkretnej sprawie. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny" (por. wyrok NSA z dnia 23.02.2010r. sygn. akt I OSK 413/09). Oznacza to, że dla oceny prawidłowości zakwalifikowania danego podmiotu jako strony danego postępowania administracyjnego decydujące znaczenie mają przepisy prawa materialnego wyznaczające przedmiot tego postępowania. Stroną postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest niewątpliwie inwestor. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni go podziela, że atrybut strony postępowania przysługuje także właścicielom i użytkownikom wieczystym działek bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, jak również właścicielom działek dalej położonych, jeśli zamierzona inwestycja będzie miała wpływ na ich interesy chronione przepisami prawa, które są nierozerwalnie związane z obszarem oddziaływania danej inwestycji. Powyższe uwagi w pełni odnoszą się również do podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu koncesyjnym. Określenie obszaru oddziaływania inwestycji jest więc niezwykle istotne w aspekcie zidentyfikowania stron postępowania. Na gruncie przepisów związanych z procesem inwestycyjnym za taki obszar uznaje się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego (inwestycji, przedsięwzięcia) na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia z zagospodarowaniem terenu. Kolegium prawidłowo przyjęło, że skarżącej przymiot strony przysługiwałby wówczas, gdyby jej nieruchomość pozostawała w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji i uznało, że obszar oddziaływania inwestycji należy odnieść do terenu górniczego, za który zarówno przepisy obowiązującej w dniu wydania kwestionowanej decyzji - ustawy z dnia 4 lutego 1994r. – Prawo geologiczne i górnicze jak i obowiązującej ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981) uznawały przestrzeń objętą przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Z niekwestionowanych w sprawie ustaleń Kolegium wynika, że położona w S. działka nr 96 stanowiąca własność skarżącej, pozostaje poza granicami terenu górniczego "W.", ustanowionego koncesją Wojewody z dnia 31.03.2005r. znak: [...]. Taki stan potwierdzają: załącznik nr 1 do decyzji Wójta Gminy S. z dnia 2.02.2005r. przedstawiający mapę obszaru i terenu górniczego "W." oraz wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Sobków, obejmującego teren sołectw: Sobków, Sokołów Górny i Wierzbica zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr XLIX/241/2010 (Dz.Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 2010r. Nr 242, poz. 2392 ze zm.). Stwierdzenia organu, że nieruchomość skarżącej, nie jest objęta terenem inwestycji, nie znajduje się w obszarze oddziaływania i pozostaje w znacznej odległości od granic terenu górniczego nie budzą zastrzeżeń. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś przedsięwzięcia, są stronami postępowania w sprawach decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jak również w trybach nadzwyczajnych w stosunku do decyzji wydanych w tych postępowaniach. Uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem takiego przedsięwzięcia (np. hałas, drgania, zanieczyszczenie powietrza, utrudnienia z tytułu transportu ciężkiego sprzętu), które nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzeniu ograniczeń prawnych, świadczą jedynie o posiadaniu interesu faktycznego, który nie stwarza podmiotowi statusu strony w postępowaniu. Skoro o interesie prawnym osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a ten zasięg jak zostało wykazane przez organ nie obejmuje nieruchomości skarżącej, to powołane w skardze przepisy art. 21, art. 68 ust. 1 Konstytucji RP, art. 85, art. 129, art. 322 i art. 323 ustawy Prawo o ochronie Środowiska nie dotyczą stanu prawnego, który kształtuje kwestionowana przez skarżącą decyzja Wójta Gminy S. z dnia 2.02.2005r. (czyli ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie jej funkcjonowania) i przez to nie uzasadniają odmiennego stanowiska niż wyrażonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wydanych postanowieniach. Wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez osobę niebędącą stroną obligowało organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania stosownie do treści art. 61a K.p.a. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. albowiem decyzja objęta wnioskiem skarżącej nie była przedmiotem merytorycznego rozpoznania Kolegium, przez co nie doszło do jej oceny w aspekcie podstaw do stwierdzenia nieważności określonych tym przepisem. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.