II SA/Ke 563/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2010 roku sprawy ze skargi Zakładu A.Sp. z o.o. w O. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. B. - pełnomocnika Zakładu Projektowania i Usług Teletechnicznych - A. B. Sp. z o.o. w [...], od decyzji Starosty z dnia [...] znak: [...] umarzającej postępowanie administracyjne, wszczęte w dniu 9 grudnia 2003r., w sprawie pozwolenia na budowę sieci gazowej średniego ciśnienia relacji K. – Z. – S. – G. – U. – S. wraz z budową chodnika wzdłuż dróg powiatowych na terenie miejscowości U. i S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda ustalił, że w dniu 9 grudnia 2003r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek Zakładu Projektowania i Usług Teletechnicznych - A. B. Sp. z o.o. w [...], o wydanie pozwolenia na budowę sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z budową chodnika wzdłuż dróg powiatowych. Do wniosku dołączono 4 egzemplarze projektu budowlanego z uzgodnieniami i opiniami oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 9 stycznia 2004r. Starosta wydał decyzję, którą umorzył postępowanie administracyjne wszczęte z powyższego wniosku argumentując, że z dniem 1 stycznia 2004r., dla przedmiotowej inwestycji stała się wymagalna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która nie była wymagana w dacie złożenia wniosku. Jednocześnie organ podał, że inwestor, po uzyskaniu takiej decyzji, może ponownie złożyć wniosek o pozwolenie na budowę. Rozpatrując odwołanie wnioskodawcy od powyższego rozstrzygnięcia organ II instancji powołując się na art. 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717) zwanej dalej ustawą, stanął na stanowisku, że budowę sieci gazowej średniego ciśnienia należy zaliczyć do inwestycji celu publicznego. W myśl przepisu art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016) do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą w świetle art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy jest decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 50 ust. 1 ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W dacie złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, na terenie gminy [...] obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego, uchwalony Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia 11 września 1991r., a więc dla projektowanej inwestycji nie była wymagana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 87 ust. 3 ustawy stanowi, że obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do 31 grudnia 2003r. Zatem, z dniem 1 stycznia 2004r. miejscowy plan ogólny gminy [...] przestał obowiązywać (gmina ta nie uchwaliła po 1995r. nowego planu dla terenu, na którym planowana jest omawiana inwestycja), a dla wnioskowanej inwestycji stała się wymagalna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ odwoławczy wskazał, że z istoty prawa administracyjnego, jako przepisów bezwzględnie obowiązujących, wynika zasada stosowania zawsze przepisów nowych, chyba że przepisy przejściowe stanowią inaczej, gdyż jedynie normy międzyczasowe mogą wprowadzić odstępstwo od reguły stosowania przepisów aktualnie obowiązujących. W analizowanym przypadku brak jest przepisów, które uzasadniałyby rozpatrzenie przedmiotowej sprawy i wydanie decyzji w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę. Podsumowując Wojewoda podał, że ponieważ w trakcie postępowania w pierwszej instancji zostały uchylone przepisy mające wpływ na rozstrzygnięcie decyzji, słusznie Starosta wydał decyzję o jego umorzeniu. Odpowiadając na kwestie podniesione w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja polegająca na budowie gazociągu średniego ciśnienia nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę - stosownie do dyspozycji art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Dlatego zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty takie można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast budowy gazociągu w pasie drogowym nie można uznać za przebudowę drogi, ponieważ gazociąg nie stanowi infrastruktury technicznej związanej z drogą. Dalej Wojewoda przytaczając definicję pasa drogowego i drogi zawartą w art. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2000r. nr 71, poz. 838 ze zmian.) oraz powołując się na art. 4 pkt 18 tej ustawy, zgodnie, z którym przez przebudowę drogi należy rozumieć wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego – stwierdził, że do takich robót nie można zaliczyć budowy gazociągu w pasie drogowym. Ponadto organ II instancji dodał, że bezspornym jest, że inwestycje, które nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 29 ustawy Prawo budowlane, nie są również zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. B. - pełnomocnik Zakładu Projektowania i Usług Teletechnicznych - A. B. Sp. z o.o. w [...] wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz o nakazanie Staroście prowadzenia postępowania w sprawie wydanie pozwolenia na budowę zgodnie z wnioskiem skarżącego. W uzasadnieniu autor skargi podtrzymał zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji, w których podnosił, że planowany gazociąg został zlokalizowany w pasach drogowych dróg powiatowych, stanowi zatem infrastrukturę techniczną w pasie drogowym, a ponadto dodał, że wydanie decyzji o umorzeniu było przedwczesne, gdyż zgodnie z art. 64 § 2 kpa organ winien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku. Dopiero niewykonanie żądania wynikającego z wezwania mogło stanowić podstawę do wydania decyzji. Ponadto zarzucił, że Wojewoda nie ustosunkował się w swojej decyzji do zarzutów merytorycznych odwołania. Dalej wskazał, że planowana inwestycja obejmuje budowę chodników dla pieszych, poszerzenie jezdni, zabudowanie pod chodniki gazociągu średniego ciśnienia, co stanowi przebudowę drogi, gdyż w jej wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi nie wymagających zmiany granic pasa drogowego. Dodał, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki przewidziane w art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż: polega na remoncie i montażu, nie powoduje zmiany zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego, nie zmienia jego formy architektonicznej, nie oddziaływuje szkodliwie na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca Spółka wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę sieci gazowej średniego ciśnienia relacji K. – Z. – S. – G. – U. – S. wraz z budową chodnika wzdłuż dróg powiatowych. We wniosku określiła, że ma to być obiekt liniowy dla celów publicznych. Nie ulega wątpliwości, iż tak opisana inwestycja wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czego skarżąca nie kwestionuje, skoro o wydanie takiej decyzji wystąpiła. Stosownie do przepisu art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. Nr207 za 2003r. poz. 2016 ) skoro przedmiotem pozwolenia na budowę jest całe zamierzenie inwestycyjne, rozważenia wymagała kwestia, czy wydanie pozwolenia na realizację tego konkretnego zamierzenia wymagało uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Okolicznością niesporną bowiem było to, iż z dniem 1 stycznia 2004r. przestał obwiązywać miejscowy plan zagospodarowania terenu, na którym planowana inwestycja miała być zrealizowana. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji ( Dz. U. Nr 80 poz. 717) inwestycja celu publicznego ( a taką niewątpliwie w świetle art. 6 pkt 2 jak i art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – tekst jedn. Dz. U. Nr 46 za 2000 poz. 543 - jest planowana przez skarżącą inwestycja) jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Zdaniem skarżącej w spawie powinien mieć zastosowanie ust.2 tego samego artykułu, zgodnie z którym nie wymagają decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej i nie naruszają ustaleń planu miejscowego, a w przypadku jego braku - nie oddziałują szkodliwie na środowisko oraz nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Niewątpliwie w grę mógłby wchodzić tylko punkt 1 art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skoro - o czym była mowa wcześniej – realizacja planowanej inwestycji wymaga wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Swoje stanowisko Spółka uzasadnia tym, iż w wyniku realizacji inwestycji nastąpi przebudowa drogi – podwyższenie jej parametrów technicznych i eksploatacyjnych, nie wymagających zmiany pasa drogowego. Zauważyć jednak należy, iż we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor planowaną inwestycję określił jako budowę sieci gazowej średniego ciśnienia wraz z budową chodnika wzdłuż dróg powiatowych, a nie jako remont bądź przebudowę drogi. Ponadto trafnie wskazał Wojewoda, iż budowy w pasie drogowym gazociągu nie można uznać ani za remont ani za przebudowę drogi. Przez przebudowę drogi, zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 marca 1085r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji (tekst jedn. Dz. U. Nr 71 za 2000r. poz. 838 ze zm.) należy rozumieć wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego. Z kolei w myśl art. 4 pkt 19 tej samej ustawy przez remont drogi należy rozumieć wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. Nawet jeśli całe zamierzenie inwestycyjne miałoby obejmować także wykonanie robót stanowiących przebudowę drogi czy też jej remont, to niewątpliwie budowa gazociągu, nawet w pasie drogowym, wykracza poza pojęcie "przebudowa drogi" czy też jej "remont". Odnośnie zarzutu naruszenia przez organ art. 64 § 2 kpa wskazać należy, co następuje. Zgodnie z tym przepisem jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Okolicznością niesporną jest, iż skarżąca spółka ani wnosząc wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, ani też w dacie wydawania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie dysponowała decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tak więc wezwanie jej do złożenia takiej decyzji w terminie 7 dni byłoby niecelowe. Wystosowanie takiego wezwania miałoby ten tylko skutek, że organ zamiast umorzyć postępowanie pozostawiłby wniosek bez rozpoznania. Obie instytucje sprowadzałyby się do tego samego: skarżąca spółka nie uzyskałaby pozwolenia na budowę. Umorzenie postępowania podobnie jak pozostawienie wniosku bez rozpoznania nie zamykało skarżącej drogi do ponownego ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, po wcześniejszym uzyskaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Sąd z urzędu rozważał, czy organ nie powinien był zastosować przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd doszedł jednak do przekonania, iż przepis ten nie miał zastosowania. W myśl bowiem art. 35 ust.1 (w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ( a więc także decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Tak więc o ewentualnych naruszeniach w rozumieniu art. 35 ust. 3 można mówić wówczas, gdy istnieje niezgodność pomiędzy przedstawionym do zatwierdzenia planem zagospodarowania terenu z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego bądź decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zaś w sytuacji, gdy zgodności tej nie można ustalić z uwagi na brak planu i brak wymaganej w tym przypadku decyzji o warunkach zabudowy ( ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). Mając na uwadze wszystkie wyżej przytoczone okoliczności skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).