II SA/Ke 565/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2010r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w Kielcach na negatywną ocenę projektu dokonaną przez Zarząd Województwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013 oddala skargę. Pismem z dnia [...] znak: DFS VII-7291-I/1.1.3/045/51-3/10 Zastępca Dyrektora Departamentu Funduszy Strukturalnych Urzędu Marszałkowskiego Województwa poinformował A. sp. z o.o. w K., że projekt nr 045 pod nazwą "Wzmocnienie konkurencyjności i wzrost innowacyjności poprzez zastosowanie systemu informatycznego do organizacji i zarządzania kancelarią podatkową", złożony w ramach konkursu zamkniętego nr 1.1.3 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013 (RPOW) zdobył łącznie 51,5 pkt, w związku z czym pozostaje na liście rezerwowej. W proteście od powyższej oceny wnioskodawca wskazał na nieprawidłową ocenę merytoryczno – techniczną złożonego przezeń projektu w zakresie kryterium punktowego części A – Kryterium 1 – Poprawa konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku oraz części B – Kryterium 1 – Realizacja projektu w jednej z branż kluczowych dla rozwoju regionu i Kryterium 2 – Analiza zgodności projektu z Regionalną Strategią Innowacji. Pismem z dnia [...] znak: [...] Marszałek Województwa poinformował wnioskodawcę o podtrzymaniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskodawca w swoim projekcie nie udowodnił w sposób dostateczny faktu, iż obszar oddziaływania inwestycji będzie większy niż jeden powiat czy województwo (część A – Kryterium 1). Odnosząc się do oceny przeprowadzonej w zakresie części B – Kryterium 1 stwierdzono, że jakkolwiek złożony projekt jest realizowany w jednej z branż kluczowych dla rozwoju regionu, to przewidziane do zakupu urządzenia (zestawy komputerowe, skanery stacjonarne, skaner sieciowy, centralny moduł archiwizacji danych, serwer plików, oprogramowanie informatyczne), nie warunkują wyjątkowej trwałości projektu, to jest utrzymania poziomu zatrudnienia w wysokości 3 nowych etatów. Z kolei punktacja w zakresie części "B" Kryterium 2 została przyznana ze względu na wysoką efektywność projektu oraz pozytywny wpływ na strukturę przedsiębiorczości w gminie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na w/w negatywną ocenę projektu wniosła A. sp. z o.o., wskazując na przeprowadzenie tej oceny w sposób naruszający prawo, to jest art. 26 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009r. nr 84, poz. 712 ze zm.) i domagając się przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem strony w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasady równego dostępu w zakresie ustalania kryteriów do przyznania pomocy oraz przejrzystości na etapie przygotowania i przekazania Komitetowi Monitorującemu propozycji kryteriów oraz dokonanego w oparciu o nie wyboru. Wnioskodawca, pomimo że zadeklarował przyrost zatrudnienia o 8% nie uzyskał nawet średniej liczby punktów. Wynika to z faktu, że ustalone w tym zakresie kryterium, z uwagi na pozbawienie go wagi pozwalającej odnieść przyrost zatrudnienia do poziomu wcześniejszego zatrudnienia u danego przedsiębiorcy, pomimo pozorów obiektywizmu, nie odpowiada zasadom równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu. Podmioty z kategorii małe lub mikroprzedsiębiorstwa mają bowiem w obliczu tak skonstruowanego kryterium znacznie mniejsze szanse na uzyskanie wyższej oceny punktowej niż ci z kategorii średnie przedsiębiorstwo. Prowadzenie większych inwestycji, wymagających zatrudnienia dużej liczby pracowników, jest bowiem domeną większych przedsiębiorstw. Odnosząc się do oceny przeprowadzonej w zakresie poprawy konkurencyjności skarżąca wskazała, że eksperci przyznali w tym przedmiocie odmienne oceny. Mianowicie jeden z nich uznał, że oddziaływanie następować będzie na obszarze powiatu, drugi iż na obszarze więcej niż jednego powiatu. W rezultacie wyprowadzona z tej punktacji średnia arytmetyczna oznacza, że oddziaływanie ma miejsce w obszarze większym i zarazem nie większym niż 1 powiat. Co się zaś tyczy grupy 15% klientów "z regionu i kraju" strona zauważyła, że grupa ta może się składać zarówno z większości klientów z kraju jak i z większości klientów z regionu. Natomiast jeżeli nie udowodniono we wniosku, iż w większości są to klienci z kraju, tym samym udowodniono że większość to klienci z regionu, co uzasadnia przyjęcie, że oddziaływanie następować będzie w obszarze regionu – wobec czego punktacja winna być wyższa. Niemożliwe jest przy tym przyjęcie, że grupa 15% klientów nie oddziaływuje na poziomie regionu, do czego nie odniesiono się przy rozpoznawaniu środka odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając stanowisko tożsame z zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej oceny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Z dyspozycji art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność – wymienione w art. 3 § 2 cyt. ustawy. Z kolei stosownie do art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Na takiej właśnie zasadzie kontroli sądów administracyjnych poddany został tryb dokonywania przez instytucję zarządzającą programami operacyjnymi oceny projektów zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych. Zgodnie bowiem z art. 30 c ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009r. nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej ustawą, po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. Cyt. przepis art. 30 c ust. 1 został dodany na mocy art. 6 pkt 27 ustawy z dnia 7 listopada 2008r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz.U. nr 216, poz. 1370). Z kolei stosownie do art. 30 c ust. 2 ustawy skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, bezpośrednio do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. Skarga podlega opłacie sądowej. Mając na względzie treść cyt. przepisów stwierdzić należy – w oparciu o akta niniejszej sprawy – iż A. sp. z o.o. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w ustawowym terminie, po wyczerpaniu środków odwoławczych i otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, załączając doń wymaganą dokumentację oraz uiszczając stosowny wpis sądowy. Ze względu na powyższe, wobec spełnienia wszystkich ustawowych wymogów, przedmiotowa skarga mogła być przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach – stosownie do art. 30 c ust. 3 ustawy. Zgodnie z cyt. przepisem w wyniku rozpatrzenia skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. Na gruncie niniejszej sprawy, oprócz cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zastosowanie znajdują także: - Regulamin konkursu zamkniętego nr 1.1.3 w ramach Osi Priorytetowej 1 – Rozwój przedsiębiorczości Działanie 1.1 "Bezpośrednie wsparcie sektora mikro, małych i średnich przedsiębiorstw" Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa (RPOW) na lata 2007-2013, przyjętego uchwałą nr 2217/09 Zarządu Województwa z dnia 25 listopada 2009r., - Kryteria wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013 (załącznik do Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPOW, przyjętego uchwałą Komitetu Monitorującego RPOW na lata 2007-2013 nr 10/08 z dnia 30 października 2008r.) Natomiast szczegółowe zasady oceny przedstawionego do dofinansowania projektu zostały przedstawione w Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu dla części A i B karty merytoryczno – technicznej stanowiącej załącznik do w/w Regulaminu konkursu. Zgodnie z art. 26 ust. 2 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy instytucja zarządzająca: - przygotowując i przekazując Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycje kryteriów wyboru projektów oraz - wybierając, w oparciu o w/w kryteria projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego; powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. W tym miejscu należy podnieść, że zasadniczym celem RPOW na lata 2007-2013 jest poprawa warunków sprzyjających budowie konkurencyjnej i generującej nowe miejsca pracy regionalnej gospodarki. Cel ten bezpośrednio nawiązuje bowiem do celów warunkujących i priorytetów projektu "Strategii Rozwoju Województwa do 2020 roku", a układ priorytetów i działań Regionalnego Programu jest także spójny z priorytetami Strategii Lizbońskiej, Strategicznymi Wytycznymi Wspólnoty oraz projektem Narodowej Strategii Spójności. Opracowując w/w Regulamin konkursu zamkniętego nr 1.1.3 Zarząd Województwa nadał szczególną wagę powyższym celom, przyznając w Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu karty merytoryczno – technicznej jedne z najwyższych punktacji dla kryteriów: - nr 1 (część A) – poprawa konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku – maksymalnie 12 pkt, - nr 7 (część A) – realizacja projektu przyczyni się do utworzenia nowych miejsc pracy – maksymalnie 10 pkt. Nie budzi wątpliwości tut. Sądu, iż skarżąca spółka, przygotowując wniosek o dofinansowanie swojego projektu, musiała zapoznać się z kryteriami, w oparciu o jakie będzie rozpoznawany, w szczególności z Instrukcją dokonywania oceny punktowej. Jak wynika bowiem z § 2 w/w Regulaminu konkursu zamkniętego nr 1.1.3 przed sporządzeniem wniosku o dofinansowanie wnioskodawca jest zobowiązany do zapoznania się z dokumentami, zamieszczonymi na stronie internetowej www.rpo-swietokrzyskie.pl – m. in. z Kryteriami wyboru projektów w ramach RPOW na lata 2007-2013 – oraz z dokumentami stanowiącymi załączniki do niniejszego Regulaminu, wśród których § 6 Regulaminu wymienia m.in. kartę oceny merytoryczno – technicznej. Skoro strona przystąpiła do konkursu zamkniętego nr 1.1.3 RPOW na lata 2007-2013 to uznać należy, że nie miała zastrzeżeń do ustanowionych w nim w/w warunków. Natomiast wysuwane obecnie w tym zakresie zarzuty nie mogą odnieść skutku, zwłaszcza że instytucja zarządzająca uwzględniła zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz zapewniła przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Nie sposób uznać przy tym za trafną argumentację skarżącej w zakresie rzekomej dyskryminacji przez zapisy Kryterium 7 części A karty merytoryczno – technicznej mikro i małych przedsiębiorstw. Kryteria przyznawania punktacji za wielkość zatrudnienia są bowiem ustalane odrębnie dla każdej z grup przedsiębiorców. W rezultacie liczba nowoutworzonych miejsc pracy została określona proporcjonalnie do wielkości danego przedsiębiorstwa, zabezpieczając tym samym realizację zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów. Przykładowo w ramach Konkursu zamkniętego nr 1.1.3 dla mikroprzedsiębiorców liczba nowych stanowisk dla pracowników w Kryterium 7 części A "Realizacja projektu przyczyni się do utworzenia nowych miejsc pracy" przedstawia się w następujący sposób: – 0 pkt - nie są tworzone żadne nowe miejsca pracy bądź nowotworzone miejsca nie są pełnoetatowe; – 1 pkt - projekt prowadzi do utworzenia od 1 do 3 nowych miejsc pracy; – 2 pkt - projekt prowadzi do utworzenia powyżej 3 nowych miejsc pracy. Tymczasem już w przypadku Konkursu zamkniętego nr 1.1.3. skierowanego do wnioskodawców z sektora małych przedsiębiorstw, ( w którym wzięła udział skarżąca spółka), sposób przyznawania punktacji w/w Kryterium 7 części A jest odmienny i uwzględnia większe możliwości zatrudnienia przez te jednostki – w następujący sposób: – 0 pkt - projekt prowadzi do utworzenia 1 miejsca pracy; – 1 pkt - projekt prowadzi do utworzenia od 2 do 8 nowych miejsc pracy; – 2 pkt - projekt prowadzi do utworzenia powyżej 8 nowych miejsc pracy. Jako niezasadny należy ocenić zarzut skargi o braku uzyskania przez beneficjenta średniej liczby punktów w zakresie Kryterium 7 części A. A. sp. z o.o., deklarując zatrudnienie 3 nowych pracowników, otrzymała bowiem, po zważeniu (czynnik 5) 5 pkt na 10 możliwych do zdobycia, a więc średnią wartość punktacji (1 pkt x 5). Mając na uwadze treść powołanych powyżej regulacji – ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Regulaminu konkursu zamkniętego nr 1.1.3 oraz Kryteriów wyboru projektów w ramach RPOW na lata 2007-2013 stwierdzić trzeba, iż żadna z nich nie zawiera definicji pojęć czy też opisowego ich określenia w zakresie "oddziaływanie projektu w zakresie poprawy konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku w skali przedsiębiorstwa/gminy, powiatu, więcej niż 1 powiatu/województwa, kraju/ Europy". Nadmienić także trzeba, iż z karty oceny merytoryczno – technicznej, będącej załącznikiem do w/w Regulaminu, wynika jedynie ogólnie, że przy dokonywaniu oceny w zakresie poprawy konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku będzie brana skala terytorialnego oddziaływania projektu – i w tym zakresie zostanie przyznana punktacja od 1 do 4 pkt ważona x 3. Z tego też względu – wobec użycia w w/w kryterium pojęcia o charakterze nieostrym – karta oceny merytoryczno – technicznej, będąca częścią składową Instrukcji dokonywania oceny punktowej projektu dla części A, stanowi tylko częściową pomoc w zakresie przyznawania określonej liczby punktów. Jednocześnie powołana instrukcja ogranicza się jedynie do wyszczególnienia konkretnej liczby punktów przyznawanej np. za określoną skalę oddziaływania (przykładowo - 3 punkty w przypadku oddziaływania projektu w zakresie poprawy konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku na obszarze kraju). Tym samym, wobec braku jednoznacznego określenia wskazanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że instytucja zarządzająca, orzekając na ich podstawie w zakresie przyznania wnioskowi o dofinansowanie określonej liczby punktów, opiera się na swobodnej ocenie zbliżonej w swym charakterze do instytucji uznania administracyjnego. To zaś oznacza, iż na instytucji zarządzającej spoczywa ciężar należytego uzasadnienia zajętego stanowiska z jakich powodów projektowi przyznano taką, a nie inną liczbę punktów. Powinność ta skorelowana jest z obowiązkiem instytucji zarządzającej, polegającym na rozważeniu wszelkich okoliczności niezbędnych do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Wszystko to ma na celu rozdzielenie funduszy na dofinansowanie określonych projektów w taki sposób, aby dotarły one do podmiotów, których przedsięwzięcia oddziaływają pod względem konkurencyjności w jak najszerszym zakresie terytorialnym. Nie budzi wątpliwości Sądu, że na gruncie niniejszej sprawy instytucja zarządzająca zadośćuczyniła wszystkim w/w wymogom, opierając się w tym zakresie na danych przedstawionych przez beneficjenta. Z wniosku o przyznanie dofinansowania wynika bowiem jedynie, że strona skarżąca prowadzi sprzedaż usług na rynku lokalnym (ok. 85 %), regionalnym i krajowym. Ponadto, w biznesplanie beneficjent określił strukturę sprzedaży swoich usług jedynie z podziałem na rodzaj – nie zaś siedzibę – podmiotów gospodarczych, na rzecz których świadczy usługi. Jednocześnie strona nie przedstawiła jakichkolwiek dokumentów mogących potwierdzić współpracę z podmiotami gospodarczymi spoza regionu. Tym samym nie udowodniła w przekonujący sposób oddziaływania projektu w zakresie poprawy konkurencyjności przedsiębiorstwa na rynku krajowym, bądź europejskim. Odnosząc się do oceny dokonanej w ramach Kryterium 1 części A w/w karty należy powołać się na § 4 Część II pkt 2 Regulaminu konkursu. Regulacja ta stanowi, że ocena merytoryczno – techniczna przeprowadzana jest przez Oddział Oceny Merytoryczno – Technicznej w Departamencie Funduszy Strukturalnych w oparciu o zasadę "dwóch par oczu". Ostateczna ocena projektu jest średnią dokonanych ocen przez członków Zespołu oceniającego. Na gruncie niniejszej sprawie jeden z ekspertów ocenił przedstawiony projekt – w zakresie Kryterium 1 części A – na 6 pkt ważonych, a drugi ekspert – na 9 pkt ważonych. Poprawnie zatem – w oparciu o w/w zasadę "dwóch par oczu" wyliczono średnią z tych dwóch ocen – 7,5 pkt, co przesądza o bezzasadności podniesionego w tym zakresie zarzutu skargi. Podkreślić przy tym należy, iż każdy z ekspertów dokonuje zupełnie odrębnej, subiektywnej oceny i dopuszczalne są różnice między nimi. Z tego też względu sposobem na pogodzenie odmiennych niekiedy ocen jest właśnie uśredniona ich wartość. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, działając na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzekł jak w sentencji.