II SA/Ke 565/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. O. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 12 lipca 2023 r. znak: WOA.7722.30.2023 w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z 12.07.2023 r. znak: WOA.7722.30.2023 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwany dalej "ŚWINB") utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach (zwanego dalej "PINB") z 22.05.2023 r. znak: PINB.SO.520.97.2022.12.PB w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: PINB, działając wskutek wniosku Starostwa Powiatowego w Kielcach z 10.08.2022 r., przeprowadził kontrolę na działce nr ewid. A, obręb [...], potwierdzając że wykonano tam mur oporowy. W czasie wizji lokalnej prowadzono roboty ziemne związane z obsypywaniem muru oporowego, bez obecności inwestora ani kierownika robót. W dniu 31.03.2023 r. przedstawiciele organu I instancji przeprowadzili kolejną kontrolę, ustalając że na ww. działce znajdują się mury oporowe w granicach z działkami nr ewid. B i C, wykonane z elementów prefabrykowanych typu "L" o szerokości 1,0 m, wysokości ok. 1,7 m i grubości ok. 0,12 m. Obecna podczas kontroli D. O. oświadczyła, że jest inwestorem przedmiotowego muru oporowego, dodając iż nie pamięta kiedy rozpoczęły się prace związane z ich realizacją oraz nie ma wiedzy, czy prace były prowadzone pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane. Ponadto, inwestorem muru od strony północnej jest właściciel działki nr ewid. D. Mając na uwadze powyższe PINB postanowieniem z 22.05.2023 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1, 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", wstrzymał budowę muru oporowego na działce nr ewid. A w granicy z dz. nr ewid. [...], wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, przez inwestora D.O. Jednocześnie poinformowano inwestora, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia istnieje możliwość złożenia o wstrzymaniu budowy wniosku o legalizację ww. muru oporowego, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 125 000 zł w celu uzyskania decyzji o legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, obliczonej zgodnie z przepisem art. 59f ustawy, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, a wysokość opłaty legalizacyjnej stanowi iloczyn: stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). W zażaleniu na ww. postanowienie inwestor podniósł zarzuty naruszenia art. 10, art. 7, art. 77, art. 8, art. 80 K.p.a., jak również naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 48 ust. 3 ustawy poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do wstrzymania budowy oraz otwarcia procedury legalizacyjnej w stosunku do obiektu, który w rzeczywistości został objęty wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego postanowienia o wstrzymaniu budowy obiektu. ŚWINB, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, wskazując że inwestorem przedmiotowego muru oporowego jest D. O., która nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających legalność jego budowy. Tym samym, wobec wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego bez uzyskania pozwolenia na budowę doszło do samowoli budowlanej (art. 28 ust. 1 ustawy). Powyższe okoliczności uzasadniały nakazanie inwestorowi wstrzymanie budowy przedmiotowego obiektu, jak również prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Co prawda, z akt sprawy wynika, że inwestor wystąpiła 14.06.2022 r. do Starostwa Powiatowego w Kielcach z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedmiotowego muru oporowego, jednak samo złożenie wniosku i przyjęcie go przez Starostwo Powiatowe w Kielcach nie uprawniało jeszcze inwestora do rozpoczęcia przedmiotowej budowy. Z kopii decyzji Starosty Kieleckiego z 10.11.2022 r. znak: B-IV.6740.46.6.2022 wynika, że umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia D. O. O. pozwolenia na budowę murów oporowych na ww. działce nr ewid. A – z uwagi na rozpoczęcie budowy przed wydaniem wymaganego pozwolenia. Powyższa decyzja została przekazana do wiadomości PINB w Kielcach, który następnie uzyskał informację, że decyzja Starosty Kieleckiego stała się ostateczna w dniu 29.11.2022 r. W tym zakresie ŚWINB wyjaśnił, że rozpoczęcie robót budowlanych przed wydaniem decyzji powoduje, że wydanie decyzji staję się bezprzedmiotowe, a organ administracji architektoniczno-budowlanej umarza postępowanie zgodnie z art. 105 K.p.a. – która to sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W związku z powyższym organ I instancji prawidłowo nakazał inwestorowi przedmiotowego obiektu, wstrzymanie jego budowy oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację w terminie 30 dni i zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Odnosząc się do argumentacji zażalenia o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. wskazano, że PINB w sposób wyczerpujący zgromadził materiał dowodowy i dokonał jego właściwej oceny – co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Zaznaczono jednocześnie, że ciążący na organie nadzoru budowlanego obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego nie zwalnia stron postępowania administracyjnego od aktywnego udziału w jego toku, celem wyjaśniania wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Natomiast z akt sprawy wynika, że żadna ze stron postępowania nie wniosła dodatkowych uwag. Jeśli chodzi zaś o zarzut zażalenia dotyczący niezapewnienia inwestorowi czynnego udziału w każdym stadium postępowania, to zawiadomienie PINB z 17.02.2023 r. o wszczęciu postępowania stanowi wypełnienie gwarancji procesowej wynikającej z art. 10 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Inspektora Administracyjnego w Kielcach D. O. powieliła zarzuty odwołania, domagając się uchylenia postanowienia ŚWINB i podnosząc w tym zakresie zarzuty naruszenia: - art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania (przed organem I oraz II instancji) oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz materiałów w toku jego prowadzenia – poprzez zaniechanie powiadomienia jej o zebraniu materiału dowodowego i tym samym zaniechanie zakreślenia terminu do wypowiedzenia się w tym zakresie przez stronę; - art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ administracji wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i błędne ustalenie, że budowa opisanego w postanowieniu muru oporowego winna zostać wstrzymana z uwagi na to, iż rzekomo został wybudowany bez zachowania wymaganej prawem procedury pozwolenia na budowę; - art. 7 oraz art. 77 ust. 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zaoferowanego materiału dowodowego, a przy tym nieprzeprowadzenie we wskazanym zakresie żadnych czynności zmierzających do ustalenia, czy złożenie wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza stwierdzenia, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 ustawy, w sytuacji gdy zamiarem inwestora nie było jakiekolwiek obejście prawa; - art. 8 K.p.a. poprzez fakt, że organ I instancji nie przyczynił się do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa; - art. 80 K.p.a. poprzez wybiórczą ocenę przez organ I instancji materiału dowodowego z pominięciem kwestii istotnych dla uznania prawidłowości rozstrzygnięcia, w tym bezpodstawnego przyjęcia, iż okoliczności prawno-faktyczne, wskazujące na konieczność wstrzymania budowy obiektu budowlanego zostały w pełni udowodnione, podczas gdy całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym nie potwierdza stanowiska organu administracji; - art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 48 ust. 3 ustawy poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w sytuacji, gdy brak było podstaw do wstrzymania budowy oraz otwarcia procedury legalizacyjnej w stosunku do obiektu, który w rzeczywistości został objęty wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego postanowienia o wstrzymaniu budowy obiektu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 1634), dalej "p.p.s.a.", na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest postanowienie ŚWINB, utrzymujące w mocy postanowienie PINB, wstrzymujące budowę muru oporowego na działce nr ewid. A w granicy z działkami nr ewid. [...], wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, przez skarżącego inwestora i informujące inwestora, że w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia istnieje możliwość złożenia o wstrzymaniu budowy wniosku o legalizację ww. muru oporowego, oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 125 000 zł w celu uzyskania decyzji o legalizacji. W tym miejscu wskazać należy, że podstawową zasadą procesu budowlanego unormowaną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", jest możliwość rozpoczęcia robót budowlanych jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Trzeba mieć także na uwadze, że nakaz rozbiórki jest najdalej idącą i najbardziej dotkliwą dla inwestora sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego, stosowaną w ostateczności, na zasadzie wyjątku. W pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego ma obowiązek rozważyć inne przewidziane przepisami prawa możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z obowiązującymi przepisami w przypadku stwierdzania samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy – zatem w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę – organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wdrożyć postępowanie legalizacyjne. Pierwszym krokiem w takim postępowaniu jest wydanie – w trybie art. 48 ust. 1 i 3 ustawy – postanowienia, w którym nakazuje się wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W tym kontekście należy wskazać, że postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej muru oporowego na ww. działce nr ewid. A jest w toku i na obecnym etapie przesądzono, że obiekt ten został wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę, co uzasadniało wydanie postanowienia w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy. Z powyższym stanowiskiem polemizuje inwestorka, wskazując że ww. mur oporowy na jej działce – w granicy z działkami nr ewid. C i B – został objęty wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, dlatego też "brak było podstaw do wstrzymania budowy oraz otwarcia procedury legalizacyjnej" w stosunku do ww. obiektów. Z taką argumentacją nie sposób się zgodzić. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych: - podczas wizji lokalnej 4.10.2022 r. pracownicy PINB ustalili, że na działce nr A wykonano już mury oporowe, co do którego 14.06.2022 r. do Starostwa Powiatowego w Kielcach wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę (K-I-5 w zw. z K-I-1)); - ostateczną decyzją Starosty Kieleckiego z 10.11.2022 r. znak: B-IV.6740.46.6.2022 umorzono jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę murów oporowych na ww. działce nr ewid. A, z uwagi na rozpoczęcie budowy przed wydaniem wymaganego pozwolenia (K-I-8); - podczas kontroli 31.03.2023 r. pracownicy PINB ustalili, że na ww. działce znajdują się mury oporowe, a skarżąca inwestorka oświadczyła, że cyt.: "nie pamięta kiedy rozpoczęły się prace związane z realizacją przedmiotowych murów" (K-I-17); Zestawiając ze sobą powyższe daty nie może budzić wątpliwości –udokumentowane stosownym materiałem fotograficznym – wykonanie przez skarżącą spornej inwestycji przed uzyskaniem wymaganego w tym zakresie pozwolenia na budowę murów oporowych na działce nr ewid. A, którego ostatecznie nie wydano. Dodatkowo wskazać trzeba, że w uzasadnieniu postanowienia Starosty Kieleckiego z 26.10.2022 r. (podejmującego zawieszone z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę murów oporowych na ww. działce nr ewid. A, następnie umorzone) wskazano, że cyt.: "W dniu 21 października 2022 r. wpłynęło pismo z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Kielcach z informacją, iż w miejscu lokalizacji projektowanych murów oporowych znajdują się już mury oporowe, o które wnioskuje inwestor"(K-I-7). Z tych też względów nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi o naruszeniu art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 K.p.a., zaś formułowana w tym zakresie argumentacja stanowi jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącej. Zaprezentowane przez PINB i ŚWINB ustalenia faktyczne znajdują potwierdzenie w całym materiale dowodowym, zebranym i rozpatrzonym w sposób wyczerpujący – z jednoczesnym zabezpieczeniem w toku prowadzonego postępowania realizacji zasady swobodnej oceny dowodów. W kontekście przedstawionych dotychczas podstaw normatywnych zaakcentować należy, że podstawę do zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest konkretny stan faktyczny, z którego – w niniejszej sprawie – wynika, że inwestor, pomimo ustawowego obowiązku, nie uzyskał pozwolenia na budowę murów oporowych przed ich realizacją, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. Obligowało to PINB do wstrzymania przedmiotowych robót przy jednoczesnym otwarciu procedury pozwalającej na legalizację stwierdzonej samowoli. Skutku nie mógł również odnieść zarzut skargi o naruszeniu art. 10 K.p.a – poprzez brak powiadomienia strony o zebraniu materiału dowodowego i tym samym zaniechanie zakreślenia terminu do wypowiedzenia się w tym zakresie przez stronę. W tym zakresie wskazać należy na skuteczne zawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania oraz o terminie kontroli (K-I-13, K-I-14), skutecznie doręczonym stronie – w trybie art. 44 § 4 K.p.a. po podwójnym awizowaniu (doręczenie zastępcze). Znamienne przy tym pozostaje, że pomimo braku odebrania ww. zawiadomień w sprawie zgłosił się – 9.03.2023 r. – pełnomocnik inwestora (K-I-15), wnosząc o zmianę terminu kontroli – podczas której skarżąca była obecna, wobec czego brak odrębnego zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie nie mógł być rozpatrywany w kontekście istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Jak trafnie wskazał w tym zakresie ŚWINB, skarżąca nie wykazała, aby między brakiem możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań a treścią wydanego postanowienia zachodził związek przyczynowy. Okoliczności, na którą powołuje się strona – to jest złożenie wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz toczące się w tym przedmiocie postępowanie – były bowiem uprzednio znane organom obu instancji, które w wydanych postanowieniach w sposób prawidłowy uwzględniły jego ostateczne umorzenie – bez podjęcia przez Starostę Kieleckiego merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę spornych murów oporowych. Mając na uwadze, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny niniejszej sprawy, a następnie w sposób niewadliwy dokonały jego subsumpcji do ustalonych w ustawie – Prawo budowlane przesłanek dotyczących nakazu wstrzymania robót budowlanych, z jednoczesną informacją o możliwości złożenia wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej, brak jest podstaw by przyjąć, że proces stosowania tych regulacji przebiegł nieprawidłowo i zarazem, aby wieńczące go zaskarżone postanowienie było wadliwe. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.