II SA/Ke 566/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi M. S. i T. K. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej we wznowionym postępowaniu oddala skargę. Decyzją z [...], znak: [...], Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania M. S. i T. K.na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z [...]r. wydaną po wznowieniu postępowania, o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty P. z 14 listopada 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ulicy Przemysłowej w P. (etap II) wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz dróg przyległych do ww. ulicy w części dotyczącej działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] położonych w obrębie 02 miasta P. W uzasadnieniu organ podał, że M. S. i T. K. złożyli do Starosty P. wniosek z 19 lutego 2013 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 14 listopada 2011 r. Starosta postanowieniem z 8 marca 2013 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ww. decyzją w opisanej wyżej części i decyzją z 21 marca 2013r. odmówił uchylenia decyzji z 14 listopada 2011 r. W odwołaniu M. S. i T. K. zarzucili, że Starosta P. nieprawidłowo stwierdził brak przesłanek do uchylenia decyzji z 14 listopada 2011 r. błędnie wskazując, że w postępowaniu w sprawie wydania tej decyzji prawidłowo, zgodnie z art. 11d ust. 5 i 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, powiadomiono strony postępowania o jego wszczęciu jak i o wydaniu decyzji. Wskazali, że Starosta P. wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji do osoby figurującej w ewidencji gruntów i budynków na adres tam wskazany. Skoro organ ten prowadził postępowanie o uregulowanie należności za użytkowanie wieczyste gruntów (tj. działek o nr ewid. [...]) za rok 2012, to miał wiedzę na temat aktualnego adresu T. K. oraz dane aktualnych właścicieli tych działek. Winą za brak aktualnej ewidencji gruntów skarżący obarczyli Starostę twierdząc, że otrzymał akt notarialny na podstawie którego miał obowiązek wprowadzić niezwłocznie zmiany do ewidencji. W odwołaniu pojawił się również zarzut, że Starosta w postępowaniu występuje w podwójnej roli – jako organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz jako organ prowadzący, na podstawie art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów. Wskazali też, że wymagane prawem obwieszczenie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało zamieszczone w "Tygodniku Ponidzia" tj. w prasie o bardzo niewielkim nakładzie i niewielkiej dostępności. Skarżący wskazali też na dokonaną przez Starostę błędną interpretację art. 11f ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ograniczenie się tylko do wysłania zawiadomienia na adres z ewidencji gruntów, a nie skuteczne jego doręczenie, o czym mowa w tym przepisie. W ocenie skarżących, organ winien wydać nową decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po rozważeniu tego, że na etapie konsultacji wyrażali oni chęć dokonania zamiany, na potrzeby budowy ulicy, wydzielonych pasków gruntu na działki należące do gminy. Decyzji z [...] skarżący zarzucili wadliwe zatwierdzenie zmian w zakresie linii energetycznej napowietrznej 15 kV bez rozstrzygnięcia o osobie zobowiązanej do pokrycia kosztów tej zmiany. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda zaznaczył, że decyzja z [...]r. została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wskazał, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązują uproszczone zasady powiadamiania stron o postępowaniu oraz zapadłych rozstrzygnięciach. Przepisy art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 stanowią wprost, że doręczanie zawiadomień ma odbywać się na rzecz i adres podmiotów wskazanych w katastrze nieruchomości. Wojewoda podniósł, że zgodnie ze skróconym wypisem ze skorowidza działek pozyskanym w dniu 15 września 2011 r. właścicielem działek o nr ewid. [...], obręb 02 m. P. był Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym T. K. Starosta P. wysłał do ww. zawiadomienie o wszczęciu postępowania, a przesyłka była dwukrotnie awizowana. Podobna sytuacja miała miejsce po wysłaniu zawiadomienia o wydaniu decyzji. W żadnym z powyższych przypadków poczta nie dokonała adnotacji, że adresat nie mieszka pod wskazanym adresem. Do stron postępowania zostały wystosowane obwieszczenia o: - wszczęciu postępowania – obwieszczenie z 15 września 2011 r. zamieszczone na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w P. w dniach 16 września 2011 r. – 3 października 2011 r., na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w P. w dniach 16 września 2011 r. – 30 września 2011 r. na stronach internetowych Starostwa i Urzędu Miasta oraz w prasie lokalnej, tj. w "Tygodniku Ponidzia" w dniu 20 września 2011 r., - wydaniu decyzji – obwieszczenie z dnia 15 listopada 2011 r. zamieszczone na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w P. w dniach 15 listopada 2011 r. – 30 listopada 2011 r., na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta w P. w dniach 16 listopada 2011 r. – 30 listopada 2011 r., na stronach internetowych Starostwa i Urzędu Miasta oraz w prasie lokalnej, tj. w "Tygodniku Ponidzia" w dniu 18 listopada 2011 r. Organ wskazał, że z treści art. 12 ust. 4f specustawy wynika, iż stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są, poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast pozostałymi stronami są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji drogowej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Wojewoda wskazał, że prasa lokalna to periodyki o zasięgu węższym niż ogólnokrajowe, bez sprecyzowania nakładu i innych wymogów, w tym w zakresie wielkości tytułów. "Tygodnik Ponidzia" jest gazetą o 15-letniej tradycji, obejmującą zasięgiem obszar powiatu buskiego, pińczowskiego i kazimierskiego i rozprowadzaną tak jak prasa ogólnokrajowa w punktach sprzedaży prasy. W ocenie organu Starosta P. w prawidłowy sposób wykonał obowiązki wynikające z art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy. Strony postępowania zostały w prawidłowy sposób powiadomione, mogły zapoznać się z aktami sprawy i brać w postępowaniu czynny udział, jak również po wydaniu decyzji mogły zapoznać się z jej treścią. Dotyczyło to również M. S. i T. K. jako użytkowników wieczystych nieruchomości o nr ewid. 12/32 i 12/39 w P. Nie zostali oni pominięci jako strony postępowania w sprawie wydania decyzji z 14 listopada 2011 r. Ponieważ nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ uznał odmowę uchylenia dotychczasowej decyzji za zasadną. Wojewoda podniósł też, że działalność Starosty w sprawie prowadzenia ewidencji, wynikająca z przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, nie może być przedmiotem postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jak i badania w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym wznowienia tego postępowania. W ocenie organu nie można na etapie wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w oparciu o przepisy specustawy wymagać kontrolowania prowadzonej ewidencji gruntów i budynków. Organ wskazał również, że z załączonego do decyzji projektu budowlanego wynika, że na działkach o nr ewid. [...] nie przewiduje się przebudowy linii energetycznej 15 kV. Ponadto kwestia wcześniejszych rozmów o zamianie działek nie ma odniesienia w dokumentacji przedłożonej we wniosku. Skargę na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożyli M. S. i T. K. wnosząc o uchylenie jej oraz decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu Wojewody zarzucili naruszenie art. 9, 10, 42 § 1 pkt 1, 138 § 1 pkt 2, 145 § 1 pkt 4 oraz 151 kpa oraz art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej specustawą drogową, poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo naruszenia zasad zapewnienia stronom udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że istotnie specustawa drogowa wprowadza pewne odmienności w stosunku do ogólnych zasad postępowania administracyjnego, ale odmienności te jako wyjątkowe muszą być wykładane ściśle. Ich zdaniem art. 11d ust. 5 tej ustawy nie może być interpretowany jako zwolnienie wnioskodawcy i starosty z obowiązku ustalenia właścicieli nieruchomości objętych postępowaniem. Starosta ma wysłać zawiadomienie właścicielom lub użytkownikom wieczystym, a jedyne odstępstwo ustawy polega na tym, że tworzy ona domniemanie prawdziwości ale jedynie samego adresu strony i fikcję doręczenia pod ten adres. Ponadto zawiadomienie poprzez obwieszczenie nie dotyczy właścicieli nieruchomości objętych postępowaniem. Skarżący zauważyli też, że Starosta przed wydaniem decyzji z urzędu powziął informację o zmianie właścicieli nieruchomości oraz ich adresach – jako organ prowadzący postępowanie otrzymał akt notarialny. Zarzucili, że organy prowadzące postępowanie nieprawidłowo uznały "Tygodnik Ponidzia" za "prasę lokalną". Nie ustaliły przy tym czy jego nakład, sposób dystrybucji i charakter upoważniają do takiego uznania. W efekcie byli pozbawieni możliwości udziału w postępowaniu i dlatego zaskarżone decyzje w części dotyczącej ich działek winny zostać uchylone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzona w ramach tak określonej kognicji kontrola nie wykazała naruszenia prawa w stopniu skutkującym koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Decyzja objęta skargą została wydana na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty P. z dnia [...]r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na budowie ulicy Przemysłowej w P. (etap II) wraz z przebudową istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz dróg przyległych do ww. ulicy w części dotyczącej działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] położonych w obrębie 02 miasta P. Podstawę wznowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Rozstrzygając istotę sprawy po wznowieniu postępowania organy działały w oparciu m.in. o art. 11d i 11f specustawy drogowej zawierające odpowiednio katalog obligatoryjnych elementów wniosku o wydanie decyzji i samej decyzji o zezwoleniu na lokalizację drogi oraz regulujące kwestię doręczeń w postępowaniu toczącym się w przedmiocie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Bezspornym jest, że w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z [...] r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości o nr ewid. [...] w P. byli M. S. i T. K. Zgodnie natomiast z zapisami ewidencji gruntów i budynków na tę datę właścicielem ww. działek był Skarb Państwa, a użytkownikiem wieczystym T. K. Spór pomiędzy stronami sprowadza się do tego, czy brak doręczenia skarżącym zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz zawiadomienia o wydanej decyzji stanowi przesłankę wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 11d ust. 5 i 11f ust. 3 specustawy drogowej. Zgodnie z art. 11d ust. 5 specustawy właściwy organ doręcza zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadamia pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. W analogiczny sposób, w odniesieniu do właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości, uregulowano w art. 11f ust. 3 kwestię doręczeń zawiadomień o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odnosząc się do pojęcia katastru nieruchomości zauważyć w tym miejscu należy, że przepis art. 224 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) nakazuje do czasu przekształcenia ewidencji gruntów i budynków w kataster nieruchomości rozumieć przez użyte w ustawie pojęcie katastru nieruchomości tę ewidencję. Wskazania również wymaga, że przepisy art. 11d ust. 5 i 11f ust. 3 specustawy przez wprowadzenie daleko idących odstępstw od zasady oficjalności doręczeń istotnie ograniczają stosowanie ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego w postaci zasady informowania (art. 9 kpa) i zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 § 1 kpa). Wprowadzono przy tym swoistą gradację poszczególnych kategorii stron postępowania - najdalej idące uprawnienia przysługują wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, jako że im zawiadomienie o wszczęciu postępowania wysyła się na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony zawiadamiane są w drodze obwieszczeń. Ustawodawca dopuścił więc ryzyko, że nie wszyscy właściciele nieruchomości dowiedzą się o postępowaniu, którego rozstrzygnięcie będzie w stosunku do nich wywoływało określone konsekwencje cywilnoprawne. Ryzyko to jest tym większe, że organ prowadzący postępowanie o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej został zwolniony z obowiązku ustalania rzeczywistych adresów stron tego postępowania (i to nawet tych, którym zawiadomienia wysyła się pocztą). Ustawodawca przyjął bowiem fikcję prawną o skuteczności doręczenia na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Z powyższego jednoznacznie wynika, że w imię przyspieszenia postępowania o wydawanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustawodawca w istocie założył, że każdy, kto mógłby mieć potencjalnie interes prawny w takim postępowaniu (a zatem co do zasady - każdy), powinien na bieżąco monitorować co najmniej stronę internetową gminy i prasę lokalną (por. Komentarz do art.11(d) ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [w:] Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Antoniak P., Cherka M., Elbanowski F.M., Wąsowski K.A., WKP, 2012.). Obowiązek doręczenia zawiadomień na adres strony wskazany w katastrze nieruchomości powoduje, że doręczenia nie mogą być dokonane na inny adres nawet jeśli jest on organowi znany. Ww. przepisy obligują inwestora i organy do ustalenia właścicieli nieruchomości w oparciu o dane zawarte w ewidencji gruntów – według katastru nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1536/13). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przesłanie zawiadomień będących przedmiotem sprawy na adres T. K. należy uznać za prawidłowe i zgodne z art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3 specustawy. Ustalenia organu znajdują potwierdzenie w aktach sprawy – zgodnie ze skróconym wypisem ze skorowidza działek z 15 września 2011 r. właścicielem działek [...] był Skarb Państwa, a ich użytkownikiem wieczystym była T. K. Na mocy powołanych wyżej przepisów Starosta P. był więc zobowiązany przesłać zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji z [...]r. na jej adres. Właściwie też organ ocenił, że doręczenie zastępcze ww. przesyłek zostało dokonane w sposób prawidłowy tj. zgodny z wymogami art. 44 kpa. Reasumując Sąd stwierdza, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy brak było podstaw do przesłania ww. zawiadomień do M. S. i T. K., a w konsekwencji nie zostali oni pominięci jako strony postępowania i nie zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zarzuty dotyczące obowiązków Starosty P. związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków nie mogą być uznane za mające wpływ na wynik niniejszej sprawy albowiem regulowane są one odrębnymi od specustawy drogowej przepisami i co za tym idzie mają zastosowanie w odrębnym postępowaniu administracyjnym, które nie może być przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie. Odnosząc się do argumentu skargi, że "Tygodnik Ponidzie" nieprawidłowo został uznany za "prasę lokalną", o jakiej mowa w art. 11d ust. 5 i 11f ust. 3 specustawy drogowej wskazać należy, że pojęcie to jest już ugruntowane w orzecznictwie, w którym przyjmuje się, iż prasa lokalna to periodyki o zasięgu węższym niż ogólnokrajowe, bez sprecyzowania nakładu i innych wymogów, w tym w zakresie wielości tytułów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2103/10, 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1297/10, z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1613/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd ustalił z urzędu w oparciu o informacje zawarte na stronie internetowej "Tygodnika Ponidzia", że jest to tygodnik ukazujący się na Ponidziu, obejmujący zasięgiem gminy Busko-Zdrój, Pińczów oraz Kazimierza-Wielka. Niewątpliwie spełnia więc warunki, o których wyżej mowa. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.