II SA/Ke 566/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E.Z. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach z dnia 14 czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 14 czerwca 2019 r. znak: [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Kielcach utrzymał w mocy postanowienie Starosty Sandomierskiego z dnia 12 kwietnia 2019 r. znak: [...], którym odmówiono wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...] położonej w obrębie Z.. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że E. Z. wnioskiem z dnia 27 marca 2019 r. zwróciła się do organu I instancji o "wkreślenie na mapę ewidencyjną gruntów miasta Z. działki ewidencyjnej nr [...]", załączając kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej włączonej do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 6 października 2006 r. pod nr 2475-20/2006. Na mapie tej naniesiono projekt zagospodarowania działki nr [...], stanowiącej jej własność, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]. Organ I instancji odmówił wnioskodawczyni wszczęcia postępowania administracyjnego stwierdzając, że nie posiada ona przymiotu strony, gdyż nie legitymuje się tytułem prawnym do działki nr [...] i nie może domagać się wprowadzenia zmian w odniesieniu do działki nr [...], w obszar której weszły grunty dawnej działki nr [...]. Utrzymując w mocy powyższe postanowienie, organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w aktualnej ewidencji gruntów i budynków obrębu Z. gmina Z. działka nr [...] nie występuje. Z kolei, działka nr [...] o powierzchni 0,1352 ha, w obszar której weszły grunty dawnej działki nr [...] stanowi własność Gminy Z. na mocy decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego z dnia 5 sierpnia 1991 r. znak: [...] i założonej na jej podstawie księgi wieczystej nr [...]. Przywołując treść art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 725) organ II instancji wskazał, że osobami legitymowanymi do złożenia wniosku o aktualizację ewidencji gruntów i budynków są właściciele nieruchomości, władający gruntami na zasadach samoistnego posiadania, a w przypadku gruntów Skarbu Państwa także podmioty które władają lub gospodarują tymi nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego, E. Z. nie jest żadną z osób wymienionych w powołanych przepisach uprawnioną do złożenia wniosku w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do gruntów oznaczonych niegdyś jako działka nr [...] oraz do gruntów stanowiących obecnie działkę nr [...], w obszar której weszły grunty dawnej działki nr [...]. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że żądanie zawarte w ww. wniosku złożone zostało przez osobę nie będącą stroną w sprawie, co w myśl art. 61a §1 k.p.a. stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie organu odwoławczego wniosła E. Z., zarzucając temu rozstrzygnięciu: 1) sprzeczność istotnych ustaleń organu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, wobec przyjęcia, że brak jest podstaw do uznania skarżącej za stronę postępowania, w sytuacji gdy jej działka nr [...] bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...] i działką nr [...] stanowiącą drogę dojazdową do jej posesji, a która "przestała widnieć" w ewidencji gruntów i budynków - co wpływa na prawo własności skarżącej; 2) naruszenie art. 28 k.p.a. wobec błędnej wykładni tego przepisu skutkującej niewłaściwym zastosowaniem w sprawie poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji i uznanie, że skarżąca nie posiada statusu strony w sprawie, gdyż nie jest właścicielem działki nr [...], podczas gdy działka skarżącej bezpośrednio z tą działką sąsiaduje i stanowi ona dojazd do jej posesji (z załączonych map wynika, że działka [...] jest drogą) - co świadczy o tym, że niniejsze postępowanie dotyczy interesu prawnego skarżącej. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że ustalenia organów obu instancji w zakresie braku posiadania przez nią statusu strony są wadliwe, bowiem zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem skarżącej, skoro jest ona właścicielką działki nr [...], która bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...] i z działką nr [...] to okoliczność ta przesądza o jej statusie strony w postępowaniu. Skarżąca wskazała, że zgodnie z wyrysem z mapy, który załączyła do wniosku o wszczęcie postępowania, działka nr [...] jest drogą dojazdową do działki nr [...] (niegdyś nr 388), jako droga publiczna gminna. Z wyrysu tego wynika, że aktualna działka nr [...] już wówczas istniała i sąsiadowała z działką nr [...], zaś gdyby działki nr [...] i nr [...] zostały formalnie połączone, nadany zostałby inny, nowy numer działki. Dalej skarżąca podniosła, że właściciele działki nr 387 sąsiadującej z działką nr [...] (oraz działką [...]), na skutek wykreślenia z ewidencji gruntów działki nr [...] uzurpują sobie do niej niczym nieuzasadnione prawo, czemu dali wyraz inicjując postępowanie o zasiedzenie części działki nr [...], które toczy się przed Sądem Rejonowym w Sandomierzu I Wydział Cywilny pod sygn. akt I Ns. 118/18. Skarżąca podkreśliła, że aktualnie działka nr [...] nie ma statusu drogi publicznej lecz jest działką gminną. Z informacji jakie posiada wynika, że droga stanowiąca działkę nr [...] "zniknęła" około 2012 r. Działka nr [...] jako droga nie podlega zasiedzeniu, bowiem jak wskazuje orzecznictwo Sądu Najwyższego, grunt pod drogą publiczną może być własnością tylko Skarbu Państwa lub samorządu (art. 2a ustawy o drogach publicznych). Skarżąca podniosła, że nawet jeśli faktycznie nie posiada statusu strony, organ I instancji winien był wszcząć postępowanie z urzędu celem wyjaśnienia sprawy, czego nie uczynił. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie narusza ono prawa. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., ma charakter proceduralny, co oznacza, że organ wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 22.02.2012r., sygn. akt II SA/Kr 1356/11, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13.12.2011r., sygn. akt II SA/Ol 893/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13.08.2014r., sygn. akt IV SA/Po 618/14, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza więc badanie istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w kontekście zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., przeważa stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. Natomiast w każdym innym przypadku, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości, bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale je kontynuować i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12, z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12, z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11). W niniejszej sprawie skarżąca wniosła do organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków podanie z żądaniem "wkreślenia na mapę ewidencyjną gruntów miasta Z. działki ewidencyjnej nr [...]". Odmawiając wszczęcia postępowania w tej sprawie organy obu instancji wskazały, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, a w konsekwencji przymiotu strony, gdyż nie jest jedną z osób wymienionych w przepisach art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Działka objęta wnioskiem o nr [...] nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków, natomiast działka nr [...], w obszar której weszły grunty dawnej działki nr [...] stanowi własność Gminy Z. na mocy decyzji Wojewody Tarnobrzeskiego z dnia 5 sierpnia 1991 r. Ocena prawna organów obu instancji jest prawidłowa i wbrew zarzutom skargi nie narusza prawa. Kluczowe znaczenie w sprawie niniejszej miało ustalenie, kto jest uprawniony do wszczęcia, na wniosek, postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. W sprawie niniejszej organy zasadnie odwołały się do przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jak zgodnie wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, postępowanie w celu zmiany (aktualizacji) danych ewidencyjnych może być wszczęte na wniosek tylko oznaczonego kręgu osób. Legitymację taką posiadają właściciele nieruchomości, a osoby władające gruntami na zasadach samoistnego posiadania jedynie w odniesieniu do gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli. Stanowisko to wynika wprost z treści art. 20 ust. 2 pkt 1 oraz art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei stosownie do art. 24 ust. 2a pkt 1 i 2 ustawy, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: 1) z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: a) przepisów prawa, b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4, c) materiałów zasobu, d) wykrycia błędnych informacji; 2) na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że nie jest on źródłem interesu prawnego strony, bowiem interes ten musi wynikać z konkretnych przepisów prawa materialnego. Interes prawny w postępowaniu w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków mają, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wyłącznie podmioty wskazane w ww. przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W związku z powyższym, skoro naruszenie art. 28 k.p.a. (zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi) można wywieść tylko łącznie z określoną regulacją zawartą w przepisach prawa materialnego, to uwzględnienie skargi musiałoby wynikać z ustalenia, że doszło do uchybienia przepisom ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpoznawanej sprawie. Jak już wskazano na wstępie, wniosek skarżącej o aktualizację ewidencji gruntów dotyczył "wkreślenia na mapę ewidencyjną gruntów miasta Z. działki ewidencyjnej nr [...]". Jednakże, jak wykazały organy, działka ta nie figuruje w ewidencji gruntów, zaś działka nr [...], w obszar której weszły grunty dawnej działki nr [...] stanowi własność Gminy Z.. W świetle powołanych przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 28 k.p.a., sam fakt, że działka skarżącej sąsiaduje z działką nr [...] nie stanowi źródła interesu prawnego, a może jedynie świadczyć o posiadaniu przez skarżącą interesu faktycznego. Wobec powyższego, brak jest podstaw i argumentów pozwalających uznać skarżącą za stronę w postępowaniu ewidencyjnym. Brak zaś interesu prawnego legitymującego do złożenia wniosku o zmianę w ewidencji gruntów i budynków uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Oceniając brak po stronie skarżącej interesu prawnego i odmawiając wszczęcia postępowania organ - wbrew zarzutom skargi - nie miał także obowiązku prowadzić postępowania wyjaśniającego i ustosunkowywać się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą. Dla wszczęcia postępowania na wniosek istotne znaczenie ma ustalenie istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego. W sprawie niniejszej organ zgromadził niezbędne dokumenty zawierające dane z których jednoznacznie wynika, że działka nr [...], w obszar której weszły grunty dawnej działki nr [...] stanowi własność Gminy Z.. Było to wystarczające do wydania zaskarżonego postanowienia. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.