II SA/Ke 568/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2010r. sprawy ze skargi P.J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołania P. J. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że we wniosku z 14 maja 2009 r. P. J. domagał się przyznanie płatności na rok 2009, deklarując do jednolitej płatności obszarowej (JPO) czternaście działek rolnych głównych o łącznej powierzchni 18,48 ha, oznaczonych we wniosku literami od A do M, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębach G. i S., w gminie S., powiat s. oraz w obrębie R., w gminie G., w powiecie buskim. Ponadto do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) zadeklarował jedną działkę podrzędną, oznaczoną we wniosku literą B o powierzchni 1,22 ha. Wraz z formularzem wniosku złożył dziewięć załączników graficznych. W dniu 30 czerwca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wystosował do producenta rolnego wezwanie do złożenia wyjaśnień w zakresie deklaracji powierzchni działek ewidencyjnych o numerach 1799, 1800, 2166, 2316 i 2190 oraz w sprawie deklaracji działki rolnej D. W odpowiedzi na wezwanie Pan P. J. złożył trzy wypisy z rejestru gruntów z danymi działek ewidencyjnych, w przypadku których stwierdzono nieprawidłowości. Kontrola na miejscu przeprowadzona w gospodarstwie rolnym P. J. przez Przedsiębiorstwo A. S.A w dniu 31 lipca 2009r. wykazała rozbieżności między powierzchnią zgłoszoną do płatności, a powierzchnią stwierdzoną na działce rolnej D. Przedmiotowa działka została zgłoszona do jednolitej płatności obszarowej na powierzchni 4,30 ha, położonej na dwóch działkach ewidencyjnych nr 2190 i 2166. W wyniku kontroli stwierdzono, iż obszar kwalifikujący się do objęcia wnioskowaną płatnością wynosi 2,59 ha. Na dowód dokonanych ustaleń został sporządzony raport z czynności kontrolnych Nr 9013-00000057859/09, do którego zostały dołączone szkice kontrolowanych powierzchni oraz zdjęcia dokumentujące stan zagospodarowania powierzchni zgłoszonych do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Producent nie został powiadomiony o kontroli i nie był przy niej obecny. W dniu 1 października 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. poinformował go o powierzchni ewidencyjno - gospodarczej (PEG) działek ewidencyjnych o numerach 262/2, 263/2, 2190, 262/5, 264/2, 2300/1, 2194 i 2316, do których to powierzchni może zostać przyznana płatność. Strona nie wniosła zastrzeżeń do przedstawionej powierzchni. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia 29 kwietnia 2010 r. przyznał Panu P. J. jednolitą płatność obszarową w wysokości 6768,18 zł oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 434,89 zł. Rozpoznając wniesione od tej decyzji odwołanie organ wskazał, że szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności do gruntów rolnych na rok 2009 określają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051, ze zm.), wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi, w tym rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326) oraz przepisy unijne, w szczególności Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady zastosowania Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. UE L 345 z 20.11.2004 r. str. 1, ze zm.), Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r., ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009, oraz wdrażanie zasady współzależności przewidzianej w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r. str. 18 ze zm.) oraz Rozporządzenie Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające Rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005, (WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylające Rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30, z 31.01.2009 r., str. 16). Zgodnie z art. 51 ust. 1 w/w Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, za wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka i ich nasion zgodnie z odpowiednio art. 93 i 99 Rozporządzenia (WE) Nr 1782/2003, przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 do 5 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. W przedmiotowej sprawie P. J. deklarował do jednolitej płatności obszarowej powierzchnię 18,48 ha. Na podstawie przeprowadzonej kontroli na miejscu stwierdzono, iż powierzchnia działek rolnych kwalifikująca się do przyznania jednolitej płatności obszarowej wynosi 16,77 ha. Zawyżenie powierzchni we wniosku - 1,71 ha- stanowi 10,20 % w stosunku do powierzchni stwierdzonej w trakcie kontroli na miejscu (16,77 ha). Mając na uwadze powyższe, płatność przysługująca do powierzchni 16,77 ha została pomniejszona o dwukrotność wykrytego zawyżenia (2 x 1,71 ha). Powierzchnia, do której została przyznana jednolita płatność obszarowa wynosi 13,35 ha. W związku z faktem, że stawka jednolitej płatności obszarowej na rok 2009 wynosi 506,98 zł, kwota przyznanej stronie płatności wynosi 6768,18 zł (iloczyn powierzchni 13,35 ha i stawki płatności JPO - 506,98 zł/ha). Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych i innych roślin położonych na działkach rolnych objętych wnioskiem o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. W myśl art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wysokość płatności obszarowych w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami obszarowymi i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności. W przedmiotowej sprawie Pan P. J. ubiegał się o przyznanie płatności UPO do powierzchni 1,22 ha. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. przyznał wnioskodawcy płatność UPO zgodnie z żądaniem wyrażonym we wniosku, tj. do powierzchni 1,22 ha (kwota 434,89 zł stanowi iloczyn powierzchni 1,22 ha i stawki płatności UPO - 356,47 zł/ha). Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, iż rozstrzygnięcie w sprawie oparte było o wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu 31 lipca 2009r. Pomiary dokonywane były tylko i wyłącznie urządzeniem GPS, który spełnia wymogi i standardy Unii Europejskiej, w myśl art. 30 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. który mówi, iż powierzchnie działek rolnych określa się za pomocą wszelkich odpowiednich środków zdefiniowanych przez właściwe władze, a zapewniających wykonanie pomiaru z dokładnością przynajmniej równą dokładności wymaganej przy pomiarach wynikających z przepisów krajowych. Dokonując analizy sporządzonego raportu z czynności kontrolnych wraz z załącznikami będącymi dowodami w sprawie stwierdzono, iż kontrola została przeprowadzona prawidłowo. Organ wskazał, iż różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną, a powierzchnią ustaloną w trakcie kontroli na miejscu oraz kontroli administracyjnej wynikła z nieznajomości warunków, jakie muszą spełniać powierzchnie zgłoszone do płatności. Stosownie do treści § 4a ust.2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r., powierzchnie gruntów rolnych, na której znajdują się rowy, nieutwardzone drogi dojazdowe wydzielone w obrębie działek rolnych, pasy zadrzewień, żywopłoty, ściany tarasów, których szerokość w obrębie działki rolnej nie przekracza 2 m i które nie stanowią odrębnej działki ewidencyjnej, uznaje się za utrzymywaną zgodnie z normami. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż w wyniku kontroli na miejscu stwierdzono, że na powierzchni działki rolnej "D" znajduje się nieutwardzona droga dojazdowa, której szerokość przekracza 2 m. Powyższe spowodowało, iż działka rolna nie spełniała definicji art. 2 pkt. la Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, w myśl którego, "działka rolna" oznacza zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw. Na podstawie dokonanych pomiarów i po wykluczeniu z płatności powierzchni zajętej pod drogę, powierzchnia spełniająca warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej wynosiła 2,59 ha. Organ odwoławczy wskazał, że tak jak i organ pierwszej instancji nie neguje danych wynikających z Ewidencji Gruntów i Budynków. Zgodnie z art. 10 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 płatności bezpośrednie podlegające niniejszemu rozporządzeniu nie mogą być wypłacane przed dokonaniem przez Państwo Członkowskie kontroli w odniesieniu do kryteriów co oznacza, że agencja płatnicza dokonuje kontroli kwalifikalności powierzchni zgłoszonych do płatności, pod kątem spełnienia warunków, na jakich dana płatność może zostać wypłacona. Organ podniósł, że obowiązkiem rolnika jest wypełnienie wniosku przy dołożeniu należytej staranności. To wnioskujący rolnik dysponuje wiedzą o powierzchni gruntów użytkowanych rolniczo oraz decyduje o treści wniosku, który podpisuje i składa w ARiMR. W niniejszej sprawie P. J. własnoręcznym podpisem na formularzu wniosku oświadczył, iż zna zasady przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009, w związku z czym należy stwierdzić, iż odpowiedzialność za treść znajdującą się we wniosku ponosi wnioskujący. Ponadto ubiegający się o pomoc finansową producent rolny, już w dacie składania wniosku, powinien wskazywać tylko te grunty rolne, które spełniają warunki do przyznania tych płatności, to znaczy są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. W skardze na tę decyzję, domagając się jedynie jej pozytywnego rozpatrzenia, P. J. zarzucił, iż pomiar działki ewidencyjnej nr 2190 został niewłaściwie dokonany. Pomniejszono areał tej działki z 2,90 ha do 1,1454 ha, stwierdzając istnienie nieutwardzonej drogi o szerokości ponad 2 metry, podczas, gdy na całej działce o pow. 2,90 ha od 10 lat istnieje sad czereśniowy i przez działkę tę nie przebiega żadna droga, której szerokość przekraczałaby 2 metry. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym wskazać należy, iż sprawa nie została należycie wyjaśniona przez organ, zaś prawidłowość ustaleń co do powierzchni działki rolnej "D" w świetle zebranego materiału dowodowego budzi poważne wątpliwości. W sprawie okolicznością niesporną jest, że P. J. zadeklarował do jednolitej płatności obszarowej za 2009r. grunt o łącznej powierzchni 18,48 ha, natomiast zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy ustaliły, iż takiej płatności może się domagać tylko do powierzchni 16,77ha. Oba organy zgodne były również co do tego, że zawyżona została powierzchnia działki rolnej, oznaczonej we wniosku literą "D" o łącznej powierzchni zadeklarowanej 4,30ha, a składającej się z działek ewidencyjnych nr 2190 o pow. 2,90ha i nr 2166 o pow. 1,40 ha. Jednakże już motywy, jakimi kierowały się te organy nie uznając za działkę rolną części działki "D" o powierzchni 1,71ha wydają się być różne. To zaś między innymi powoduje wątpliwości co do ich prawidłowości. Mianowicie w aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się komputerowy wydruk wiadomości, przesłanej w dniu 15 lipca 2009r. przez S.K. do D.D., z której wynika, że zdaniem autora tej informacji powierzchnia ewidencyjna działki nr 2190 powinna wynosić 1,1454ha, a nie 2,90ha, albowiem taka była powierzchnia działki 461( której rzekomo aktualnie odpowiada działka 2190) przed scaleniem, jakie miało miejsce w latach 60-tych ubiegłego wieku. Jednocześnie jednak organ dysponował wypisem z rejestru gruntów, z którego jednoznacznie wynika, że powierzchnia całej działki Nr 2190, na którą składają się wyłącznie grunty rolne, wynosi 2,90 ha. Faktycznie w dniu 31 lipca 2009r. została przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Zauważyć jednak należy, iż oryginał protokołu z tej kontroli, w części dotyczącej działki rolnej "D" jest tak pokreślony, że w rezultacie jest on nieczytelny. Widoczne jest jednak na nim, że pierwotnie w czasie kontroli stwierdzono powierzchnię 4,30ha, a dopiero później dokonano szeregu przekreśleń, poprawek, w rezultacie czego już na nie stanowiącej oryginału części tego protokołu wskazano, że powierzchnia stwierdzona wynosi 2,59 ha, gdyż działka przedzielona jest drogą o szerokości ponad 2 metry. W czasie kontroli były robione zdjęcia, które zostaną omówione w dalszej części uzasadnienia. Tak więc z porównania treści maila, o którym była mowa wyżej z ostatecznym, po poprawkach, protokołem kontroli, wynika, że przyjęto w tym protokole taką powierzchnię stwierdzoną, jaka została wskazana w mailu. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji ogólnie wskazał, że powierzchnia stwierdzona wynosi 16,77ha zamiast zadeklarowanej powierzchni 18,48ha. Natomiast organ odwoławczy, odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu, iż powierzchnie działek rolnych do dopłaty została prawidłowo zadeklarowane, o czym świadczy między innymi wypis z rejestru gruntów, wskazał, że różnica wynika ze stwierdzonej na działce "D" drogi o szerokości powyżej 2 metrów. Jednocześnie organ ten zastrzegł, że nie kwestionuje powierzchni działki wynikającej z ewidencji gruntów i budynków. Co zaś się tyczy drogi, to uwzględniając okoliczność, że organ I instancji nie zakwestionował zadeklarowanej przez skarżącego powierzchni działki nr 2166, wchodzącej w skład działki "D", a wynoszącej 1,40 ha, stwierdzić należy, iż rzekoma nieutwardzona droga o szerokości ponad 2 metrów przebiega przez działkę nr 2190. Tymczasem dołączone do protokołu zdjęcia nie potwierdzają istnienia takiej drogi. Zauważyć należy, iż tylko jedno z nich, oznaczone numerem 7, z miejsca, w którym było robione, przedstawia widok na działki nr 2166 i 2190, przy czym na pierwszym planie widać kawałek nieutwardzonej drogi, oznaczonej osobnym numerem ewidencyjnym 2493 ( załącznik do protokołu nr 1/9, przedstawiający między innymi działkę "D" z zaznaczeniem miejsca, z którego były wykonywane zdjęcia). Pozostałe zdjęcia, które mają przedstawiać stan użytkowania działki "D" ( nr 5 i 6 ) przedstawiają działkę 2166, której powierzchni organ pierwszej instancji nie kwestionował. Ze zdjęć tych zresztą także nie wynika, aby przedstawiały one drogę o szerokości ponad 2 metrów. Zauważyć należy, iż gdyby faktycznie na pozostałą część powierzchni działki 2190, ponad stwierdzoną powierzchnię wynoszącą 1,14 ha, składała się droga, to zajmowałaby ona 1,71ha, a więc ponad połowę tej działki. Żadne ze zdjęć tak szerokiej drogi nie przedstawia. Wadliwość ustaleń dotyczących powierzchni działki nr 2190, kwalifikującej się do dopłat, zdaje się potwierdzać złożone przez skarżącego, a skierowane do tut. Sądu, pismo Starostwa Powiatowego w S., z którego wynika, iż powierzchnia ewidencyjna działki nr 2190 figurująca w rejestrze jest prawidłowa i wynosi 2,90 ha, natomiast kontur tej działki na mapie ewidencyjnej błędnie wskazuje na powierzchnię 1,14ha. Tak więc najprawdopodobniej organ I instancji ustalając, że do dopłaty kwalifikuje się grunt o pow. 16,77 ha zamiast deklarowanej powierzchni 18,48 ha kierował się błędną powierzchnią wynikającą z konturu tej działki, z kolei organ odwoławczy uznał, że zawyżenie wynika wyłącznie z faktu, że ponad połowa działki rolnej "D" stanowi nieutwardzoną drogę, czyniąc te ustalenia wyłącznie na podstawie nieczytelnego na skutek poprawek protokołu. Wyżej wskazane okoliczności zdaniem Sądu świadczą o tym, iż sprawa została rozpoznana z naruszeniem art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( tekst jedn. Dz. U. Nr 170 z 2008r. poz. 1051ze zm.), zgodnie z którym w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności ...organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zarzut ten dotyczy postępowania przed organami obydwu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 P.p.s.a. obie decyzje podlegały uchyleniu. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien ewentualnie ponownie przeprowadzić oględziny w celu ustalenia, jaka jest powierzchni gruntów rolnych działki nr 2190. Ustalenie to o tyle nie powinno sprawiać trudności, iż na działce tej znajduje się sad, rosnący według twierdzeń skarżącego od 10 lat, w związku z czym nie zachodzi możliwość dokonania zmiany sposobu użytkowania, w stosunku do tej, jaka miała miejsce w 2009r. Zgodnie z art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.