II SA/Ke 57/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Rektora Uniwersytetu Humanistyczno – Przyrodniczego J. K. w K. z dnia [...] nr ewid. [...] w przedmiocie stypendium socjalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 57/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] nazwaną "decyzją o nie przyznaniu stypendium", podjętą na podstawie art. 104 i 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 207 ust.4 oraz art. 173 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym oraz § 1 ust.2 zarządzenia Nr 20/2007 Rektora Akademii [...] im. J. K. w K. z dnia 15 czerwca 2007r. w sprawie regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom, Rektor Uniwersytetu Humanistyczno-Przyrodniczego J. K. w K., nie przywrócił uchybionego terminu. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z regulaminem pomocy materialnej - § 5 pkt 2, student studiów stacjonarnych może ubiegać się o świadczenia pomocy materialnej w terminie do 15 października każdego roku akademickiego na semestr zimowy, a w terminie do 15 lutego na semestr letni. Skargę od tego rozstrzygnięcia złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. K. podnosząc, że dokumenty w sprawie przyznania stypendium składane był trzy razy, gdyż występowały w nich braki. Skarżący podkreślił, że zamieszkuje poza K., dlatego dostarczenie brakujących dokumentów nastręcza wiele trudności. Dodał także, że ma trudną sytuację materialną; matka od 8 lat nie może znaleźć pracy, a ojciec – mimo orzeczenia sądowego – nie płaci regularnie alimentów, które są egzekwowane przez komornika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. Zarzucił, że skarga nie spełnia wymogów z art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zaś w piśmie procesowym złożonym w dniu 24 marca 2009r. dodatkowo podniósł, że nie została wniesiona za pośrednictwem organu – jak stanowi art. 54 § 1 tej ustawy - lecz bezpośrednio do Sądu. Organ podkreślił, że zainteresowany zwrócił się podaniem z dnia 23 października 2008r. o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia wniosku o przyznanie stypendium, podając jako powód uchybienia terminowi przebywanie za granicą. Zainteresowany nie uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy zgodnie z art. 58 § 1 kpa. Nie zachował również 7-dniowego terminu na wniesienie podania o przywrócenie terminu oraz nie złożył razem z podaniem wszystkich brakujących dokumentów stosownie do art. 58 § 2 kpa. W związku z brakiem podstaw do przywrócenia terminu, Odwoławcza Komisja Stypendialna Uniwersytetu Humanistyczno – Przyrodniczego J. K. w K. podjęła decyzję o nie przyznaniu stypendium zainteresowanemu i nie przywróceniu uchybionego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów aniżeli w niej podniesione. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W razie stwierdzenia, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie koniecznym jest ustosunkowanie się do wniosku o odrzucenie skargi, jaki złożony został przez organ w odpowiedzi na skargę i w piśmie procesowym z dnia 24 marca 2009r. Jako pierwszy argument przemawiający za słusznością takiego wniosku Rektor przytoczył treść art. 57 § 1 p.p.s.a. zarzucając, że skarga nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie. Artykuł 57 p.p.s.a. stanowi, że skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: 1) wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności; 2) oznaczenie organu, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy; 3) określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego. Brak uzasadnienia poglądu organu o nie spełnieniu w/w wymogów uniemożliwia jego ocenę merytoryczną i ustosunkowanie się do konkretnych zarzutów. Treść skargi wskazuje jednak na to, że warunki niezbędne do jej rozpoznania zostały spełnione. Nie ma żadnej wątpliwości co do ustalenia organu, decyzji objętej skargą oraz tego, że treść tej decyzji jest przez skarżącego kwestionowana. Jeśli zaś chodzi o naruszenie art. 54 § 1 p.p.s.a., to istotnie skarga wniesiona została bezpośrednio do Sądu, a nie za pośrednictwem organu – jak przepis ten nakazuje. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 17 grudnia 2008r. przekazał skargę Rektorowi Uniwersytetu Humanistyczno-Przyrodniczego J. K. w K., gdzie potwierdzono jej przyjęcie w dniu 22 grudnia 2008r. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja doręczona została skarżącemu 25 listopada 2008r. – co wynika z oświadczenia pracownika Dziekanatu ds. Pomocy Materialnej Wydziału Zarządzania i Administracji (k. 15 akt sądowych) – przyjąć należy, że skarga złożona została z zachowaniem terminu trzydziestodniowego, o jakim mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. Ubocznie zauważyć należy, że składając skargę bezpośrednio do Sądu P; K; postąpił w zgodzie z niepełnym pouczeniem zawartym w decyzji, gdzie nie zawarto informacji, że skarga winna zostać wniesiona za pośrednictwem organu. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził rażące naruszenie przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 kpa, co skutkować musiało stwierdzeniem nieważności podjętej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a). Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego wypływa z treści art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Zasada dwuinstancyjności określona w art. 15 kpa oznacza, że każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją I-szej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II-giej instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Skonkretyzowanie ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego znalazło wyraz w ustawie z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. 05.164. 1365 ze zm.), a mianowicie w przepisach regulujących kwestie związane z udzieleniem studentowi przez szkołę wyższą pomocy materialnej. Zgodnie z art. 173 ust.1 tej ustawy, student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa w formie: 1) stypendium socjalnego; 2) stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych; 3) stypendium za wyniki w nauce lub sporcie; 4) stypendium ministra za osiągnięcia w nauce; 5) stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe; 6) stypendium na wyżywienie; 7) stypendium mieszkaniowego; 8) zapomogi. Przepis art. 175 ust.1, 2 i 3 stanowi natomiast, że w uczelni posiadającej podstawowe jednostki organizacyjne świadczenia o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 6-8 (a więc także stypendium socjalne i na wyżywienie, o których przyznanie wnosił skarżący), są przyznawane na wniosek studenta przez kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej, przy czym stypendium za wyniki w nauce może być także przyznane bez konieczności składania wniosku przez studenta. Od decyzji kierownika podstawowej jednostki organizacyjnej studentowi przysługuje odwołanie do rektora składane w terminie czternastu dni od otrzymania decyzji. Na wniosek właściwego organu samorządu studenckiego kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor uprawnienia, o których mowa w ust. 1 i 2, przekazują odpowiednio komisji stypendialnej lub odwoławczej komisji stypendialnej. Zgodnie zaś z art. 2 ust 1 pkt 29 tej ustawy, podstawową jednostką organizacyjną jest wydział lub inna jednostka organizacyjna uczelni określona w statucie, prowadząca co najmniej jeden kierunek studiów lub studia doktoranckie co najmniej w jednej dyscyplinie naukowej. Powtórzeniem zacytowanego art. 173 ust.1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, jest przepis § 1 ust.1 zarządzenia nr 41/2006 Rektora Akademii im. J. K. w K. z dnia 9 października 2006r. w sprawie regulaminu przyznawania pomocy materialnej studentom. Zgodnie z § 1 ust.2 świadczenia w postaci m.in. stypendium socjalnego i na wyżywienie przyznaje dziekan wydziału w porozumieniu z Wydziałową Radą Samorządu Studenckiego na wniosek studenta. Od decyzji podjętej przez dziekana studentowi przysługuje prawo wniesienia odwołania do rektora, w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia (§ 4 ust.1 regulaminu). Jeżeli decyzję podjęła w pierwszej instancji studencka komisja stypendialna, powołana przez dziekana na podstawie § 1 ust.1 zdanie drugie, odwołanie od niej rozpatruje odwoławcza komisja stypendialna powoływana przez rektora. Tryb odwoławczy przewidziany jest także dla rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie stypendium. Zgodnie z § 6 ust.2, 3 i 6 regulaminu, jeżeli student nie złożył w terminie wniosku o świadczenia bez swojej winy, dziekan na jego wniosek postanowi przywrócenie terminu. Pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu student wnosi do dziekana, w ciągu tygodnia od czasu ustania przyczyny uchybienia terminu. W wypadku negatywnej decyzji dziekana w przedmiocie przywrócenia uchybionego terminu studentowi przysługuje odwołanie w tym zakresie do prorektora ds. dydaktycznych i studenckich. Decyzja prorektora ds. dydaktycznych i studenckich w przedmiocie przywrócenia uchybionego terminu jest ostateczna. Jak wynika z nadesłanych Sądowi akt sprawy, dnia 23 października 2008r. P. K. złożył do Prorektora ds. studenckich Uniwersytetu wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie stypendium socjalnego i wyżywieniowego. Zgodnie z treścią zacytowanego wyżej § 6 ust.3 regulaminu, organem właściwym do rozpoznania tego wniosku był Dziekan Wydziału, na którym studiuje skarżący. Z treści wniosku o przyznanie stypendium wynika, że jest to Wydział Zarządzania i Administracji. W tej sytuacji Prorektor winien postąpić zgodnie z art. 65 § kpa (przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają odpowiednie zastosowanie na mocy art. 207 ust.1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym) i przekazać wniosek organowi właściwemu tj. Dziekanowi. Przekazanie winno przybrać formę postanowienia, na które służy zażalenie. Wydając zaskarżoną decyzję w pierwszej i jednocześnie ostatniej instancji, organ naruszył rażąco art. 15 kpa i konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dlatego koniecznym stało się stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia objętego skargą, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. Niezależnie od tego zwrócić uwagę należy na inne istotne uchybienia procesowe, które organ winien wyeliminować przy ponownym rozpoznaniu sprawy. 1. W zaskarżonej decyzji orzeczono zarówno o nie przyznaniu stypendium, jak i o nie przywróceniu uchybionego terminu do złożenia wniosku o przyznanie stypendium. Organ połączył zatem w jednym orzeczeniu merytoryczne rozpoznanie sprawy (dotyczącej przyznania stypendium) i rozstrzygnięcie wniosku o charakterze procesowym (tj. wniosku o przywrócenie terminu). Tymczasem oba rozstrzygnięcia mają inny przedmiot i inną podstawę prawną. Dlatego nie mogą być ujęte w jednym orzeczeniu. 2. Niezależnie od tego, co przyjmie się jako przedmiot zaskarżonej decyzji (nie przyznanie stypendium czy nie przywrócenie terminu), to brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia stanowiska zajętego przez organ, który przytoczył jedynie treść § 5 ust. 2 regulaminu dotyczący terminów do składania wniosków o przyznanie stypendium. Nie ma natomiast jakiegokolwiek odniesienia do okoliczności podnoszonych przez skarżącego we wniosku o przywrócenie terminu. Z treści § 6 ust.2 regulaminu a contrario wynika, że właściwy organ może odmówić przywrócenia terminu tylko wtedy, gdy uzna, że uchybienie terminu nastąpiło z winy studenta. Podjęcie rozstrzygnięcia administracyjnego bez wyjaśnienia jego motywów narusza art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Próba uzasadnienia stanowiska wyrażonego w rozstrzygnięciu objętym skargą znalazła się dopiero w odpowiedzi na skargę, co oczywiście nie może sanować błędów popełnionych przez organ w zaskarżonej decyzji. 3. Treść rozstrzygnięcia będącego przedmiotem skargi wskazuje, że podjęte zostało przez Odwoławczą Komisję Stypendialną Uniwersytetu Humanistyczno-Przyrodniczego J. K. w K. (tak też przyjmuje organ w odpowiedzi na skargę), przy czym decyzję podpisał Prorektor. Tymczasem jak w wynika z art. 177 ust.1, 3, 4 i 5 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, komisję stypendialną i odwoławczą komisję stypendialną, powołuje odpowiednio kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor spośród studentów delegowanych przez właściwy organ samorządu studenckiego i pracowników uczelni, przy czym studenci stanowią większość jej składu. Decyzje wydane przez komisje stypendialne i odwoławcze komisje stypendialne, podpisują przewodniczący tych komisji lub działający z ich upoważnienia wiceprzewodniczący. Nadzór nad działalnością komisji stypendialnej i odwoławczej komisji stypendialnej, sprawują odpowiednio kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej lub rektor. Jeżeli zatem decyzję w sprawie podjęła rzeczywiście Odwoławcza Komisja Stypendialna, to nie mógł jej podpisać Prorektor, lecz zgodnie z art. 177 ust.4 – przewodniczący lub wiceprzewodniczący Komisji. Poza tym, podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie kwestii związanej z przywróceniem terminu do złożenia wniosku o przyznanie stypendium nie leży w kompetencjach komisji stypendialnej i odwoławczej komisji stypendialnej. Mogą one jedynie decydować w przedmiocie przyznania lub nie przyznania stypendium. Z treści § 6 regulaminu wynika jednoznacznie, że organami właściwymi do rozpatrzenia takiego wniosku są dziekan – w I-szej instancji i prorektor ds. dydaktycznych i studenckich - jako organ odwoławczy. Nie ma natomiast przepisu, który dawałby możliwość cedowania tych uprawnień na rzecz komisji stypendialnej i odwoławczej komisji stypendialnej, jak to zostało zapisane w § 1 ust.2 w stosunku do decyzji dotyczącej przyznania stypendium. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na uwadze przytoczone wyżej uwagi, podejmie następujące czynności: 1. przekaże wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie stypendium do Dziekana stosownego Wydziału, który rozpozna go merytorycznie pamiętając, że w razie odmowy przywrócenia terminu koniecznym będzie uzasadnienie faktyczne i prawne zajętego stanowiska. To samo będzie miał na uwadze organ odwoławczy tj. prorektor ds. dydaktycznych i studenckich (125 § 3 kpa), o ile zapadnie decyzja niekorzystna dla studenta, skorzysta on z możliwości, jaką daje § 6 ust.6 regulaminu i złoży w terminie odwołanie od decyzji dziekana. 2. po rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu organ właściwy tj. Dziekan lub Komisja Stypendialna, jeżeli została powołana, rozpozna merytorycznie wniosek P. K. o przyznanie stypendium pamiętając, aby wydana decyzja zawierała wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 107 kpa.