II SA/Ke 570/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 22 czerwca 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu odwołania B. B. i R. B. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 17 kwietnia 2018 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach nr ewid. 469 i 471 obr. 0009, w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCD-A, przy ul. N. w K. - uchyliło ww. decyzję w części, tj. pkt 3 ppkt 1 rozstrzygnięcia w brzmieniu: "Nieprzekraczalna linia zabudowy – w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. N." i w tym zakresie orzekło: – pkt 3 ppkt 1 rozstrzygnięcia otrzymuje brzmienie: "Nieprzekraczalna linia zabudowy – w odległości 11 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. N."; – w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku M. K. organ I instancji działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 1a, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017, poz. 1073 ze zm., dalej "upzp"), wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 17 kwietnia 2018 r. W odwołaniu decyzje tę zakwestionowali B. i R. małż. B. podnosząc, że ustalona 8. m linia zabudowy zaburzy w sposób istotny ład przestrzenny w rejonie planowanej inwestycji i nie jest zgodna z ukształtowaną linią zabudowy w sąsiedztwie planowanej inwestycji oraz została ustalona z naruszeniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ponadto, zdaniem odwołujących, wadliwie ustalono szerokość elewacji frontowej dla trzech budynków mieszkalnych, co spowoduje zbliżenie do granicy z działką sąsiednią na odległość zaledwie 3m. Organ odwoławczy stwierdził, że złożony w niniejszej sprawie wniosek inwestora spełnia wymogi określone w art. 52 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. Spełnione są również warunki określone w art. 61 pkt 1-5. Realizując dyspozycję § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej "rozporządzenie"), wyznaczone zostały granice obszaru analizowanego. W odniesieniu do ustalonej przez organ I instancji linii zabudowy, tj. 8 m od krawędzi jezdni, Kolegium, mając na uwadze treść § 4 ust. 1-4 rozporządzenia, stwierdziło brak podstaw do ustalenia linii zabudowy od ul. N. w odległości mniejszej niż występująca obecnie utrwalona linia zabudowy na działkach nr 477/1, 476, 464/1 i 467, tj. 11 m od krawędzi jezdni. Zdaniem organu ustalenie takiej linii zabudowy również pozwoli na realizację planowanej inwestycji i nie naruszy zasady równego traktowania podmiotów realizujących własne inwestycje przy ul. N., w tym autorów odwołania, których budynek usytuowany na działce bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji znajduje się w odległości 11 m od krawędzi jezdni. Kolegium nie dopatrzyło się naruszenia przepisów prawa w odniesieniu do ustalonej przez organ I instancji wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Zdaniem Kolegium nowa zabudowa nie będzie różnić się od zabudowy istniejącej w wyznaczonym obszarze analizowanym ani pod względem gabarytów ani pod względem funkcji. Decyzja organu I instancji, po jej zreformowaniu, spełnia więc wymogi zawarte w art. 54 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp w zw. z § 9 rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. K., wnosząc o uchylenie decyzji Kolegium w zakresie, w jakim uchylona została decyzja organu I instancji, zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 Kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego w postaci analizy dokonanej na podstawie § 3 rozporządzenia oraz nieuwzględnienie przy ocenie przebiegu linii zabudowy, linii zabudowy na pozostałych działkach objętych analizą oraz brak dokładnego wyjaśnienia sprawy, bez uwzględnienia słusznego interesu wnioskodawcy; 2. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez jego błędną interpretację w zakresie wymagań dotyczących kontynuacji kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, co skutkowało przyjęciem linii zabudowy jak na działce sąsiedniej; 3. § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że zastosowanie znajdzie § 4 ust. 1, mimo że jedna z działek sąsiednich nie jest zabudowana oraz poprzez przyjęcie, że możliwość wyznaczenia innej linii zabudowy nie wynika z przeprowadzonej analizy; 4. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustalenie linii zabudowy w odległości 11 m i tym samym ograniczenie planowanej inwestycji, mimo ze charakter zabudowy spełnia przesłanki określone w art. 61 upzp. W uzasadnieniu skarżący dodatkowo zarzucił, że uzasadnienie decyzji Kolegium, wbrew art. 107 Kpa, nie zawiera dokładnej analizy merytorycznej i formalnej. Dalej wskazał, że wbrew twierdzeniom organu, realizacja planowanej koncepcji w odległości 11 m od krawędzi jezdni nie będzie możliwa. Podniósł, że pojęcie obowiązującej linii nowej zabudowy nie jest pojęciem ustawowym, tylko przepisów wykonawczych, które nie mogą ograniczać praw wynikających z ustawy. Brak jest więc podstaw by funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco. Dotyczy to także rozumienia pojęcia linii zabudowy. Na poparcie tego stanowiska przywołał wyrok WSA w Poznaniu w sprawie II SA/Po 255/09. W konsekwencji, skoro wnioskowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 upzp, ale nie mieści się w linii zabudowy wyznaczonej na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, to zastosowanie znajduje ust. 4, umożliwiający ustalenie linii zabudowy odmiennie niż w ust. 1. Zdaniem skarżącego organ powinien uwzględnić to, że inwestycja obejmuje domy w zabudowie szeregowej, a działka, na której planuje się jej realizację jest krótsza niż działka sąsiednia. Przyjęcie linii zabudowy stanowiącej wprost kontynuację linii ustalonej uprzednio ograniczyłoby więc poważnie możliwość zagospodarowania nieruchomości, a tym samym uprawnienia właścicielskie. Ograniczenie miałoby przy tym charakter uznaniowy, nie wynikający z ustawy. W tym kontekście skarżący przywołał wyrok NSA w sprawie II OSK 967/07. Zdaniem skarżącego, wobec treści art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, organ nie może przyjąć prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Podsumowując, skarżący stwierdził, że wobec braku jakiejkolwiek zabudowy na nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji oraz występowania w obszarze analizowanym nieruchomości o linii zabudowy w odległości nawet 9 m od osi jezdni (działki nr 460), ustalenie linii zabudowy przez organ I instancji było prawidłowe i optymalne z punktu widzenia planowanej inwestycji. Niezależnie od powyższego, zmiana decyzji w tym zakresie wymagała przeprowadzenia analizy co do możliwości zabudowy przedmiotowej działki. Brak takiej analizy skutkuje naruszeniem art. 7 i art. 77 Kpa, a brak uzasadnienia – naruszeniem art. 107 § 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. uczestnik R. B. wniósł o oddalenie skargi, okazując zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego z podziemnym garażem na działkach nr 468, 469 i 470. Uczestnik J. S. przyłączył się do skargi, wyjaśniając, że działki nr 468, 469, 470 i 471 stanowią współwłasność jego oraz A. W., P. O. i L. S.. Wszyscy chcieliby postawić na tych działkach co najmniej 4 budynki, w tym jeden wielorodzinny. Uczestnik L. S. przyłączył się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2018 r. została zakwestionowana wyłącznie w zakresie, w jakim organ ten uchylił decyzję Prezydenta Miasta z dnia 17 kwietnia 2018 r., tj. w zakresie pkt 3 ppkt 1, w którym organ I instancji ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. N. Skarżący zakwestionował rozstrzygnięcie Kolegium, które ustaliło nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 11 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. N. Stad też, z uwagi na treść art. 134 § 1 Ppsa, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, kontroli sądowoadministracyjnej poddano zaskarżoną decyzję jedynie w części dotyczącej odmiennego niż w pierwszej instancji ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczane są bowiem przez skargę, która określa przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej, choć nie wpływa na jej przebieg i wynik, nie ograniczając sądu administracyjnego swoimi zarzutami czy wnioskami. W konsekwencji, sąd nie jest władny ocenić zgodności z prawem aktu w części, w jakiej nie został on zaskarżony, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uwaga 1 do art. 134; wyrok NSA z dnia 15 marca 2018 r., sygn. II OSK 2300/17). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 upzp, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W art. 61 ust. 6 upzp ustawodawca zawarł delegację dla ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Na podstawie tej delegacji Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). Organ nie może więc pominąć, tak jak tego chce skarżący, ustaleń zawartych w ww. rozporządzeniu, skoro z woli ustawodawcy właśnie w tym rozporządzeniu określone zostały wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w braku planu miejscowego. Wskazane rozporządzenie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, a Sąd nie dostrzega by jego zapisy były niezgodne z Konstytucją RP (w tym art. 64 ust. 3), ustawami, czy też zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że teren inwestycji od strony południowej sąsiaduje z niezabudowaną działką nr ewid. 475, a od strony północnej z działką nr 467, na której posadowiony jest dom jednorodzinny, w odległości 14 m od osi pasa drogowego, tj. 11 m od krawędzi jezdni. Znajdująca się po tej samej stronie ul. N. zabudowa usytuowana jest w odległości od 9 do 14 m od osi pasa drogowego, tj. od 6 do 11 m od krawędzi jezdni. Linia zabudowy tworzy więc uskok, o którym mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia. W tej sytuacji, wobec jednoznacznej treści § 4 ust. 3, linię zabudowy należało ustalić jako kontynuację linii zabudowy usytuowanej w większej odległości od pasa drogowego, tj. 11 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ustalenie takiej linii zabudowy nie wymaga szerszego uzasadnienia, ponieważ wynika wprost z treści przepisu. Dopiero w sytuacji, gdyby z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynikało, że uzasadnione jest wyznaczenie innej linii zabudowy, wyznaczenie takiej innej linii byłoby dopuszczalne. Musiałoby to jednak wynikać z analizy, czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono. W znajdującej się w aktach sprawy analizie urbanistyczno-architektonicznej (k. 35-36) podano jedynie, że zabudowa objęta analizą zlokalizowana jest przy ul. N., po stronie planowanej inwestycji, w odległości od 9 m do 14 m od osi pasa drogowego ulicy. W żadnym miejscu ww. analizy jej autor nie odniósł się do kwestii, czy pożądane byłoby zastosowanie odstępstwa od zasady wyrażonej w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Organ I instancji bez żadnego więc oparcia w wynikach analizy przyjął, że wyznaczenie linii zabudowy w odległości 11 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ograniczyłoby w znacznym stopniu możliwości inwestycyjne terenu. Z wyjaśnień uczestnika J. S. złożonych na rozprawie wynika, że działki nr 469 i 471, na których planowana jest przedmiotowa inwestycja, stanowią część większej nieruchomości, obejmującej również działki nr 468 i 470, stanowiącej współwłasność jego oraz L. S., A. W. i P. O.. Jak wskazał uczestnik, wolą współwłaścicieli jest zabudowa wspomnianej nieruchomości przynajmniej czterema budynkami, w tym jednego wielorodzinnego. Jego zdaniem, zawarty w pkt 3 ppkt 1 warunek określający nieprzekraczalną linię zabudowy uniemożliwia taki sposób jej zagospodarowania. Powyższe wyjaśnienia w powiązaniu z potwierdzonymi w materiale dowodowym ustaleniami organu odnośnie przebiegu linii zabudowy, nie uzasadniają odmiennego stanowiska, niż zajął organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ustalenie przez organ odwoławczy, w sytuacji gdy istniejąca linia zabudowy tworzy uskok, linii nowej zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy usytuowanej w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia), stanowi naruszenie przepisów prawa wskazanych w skardze. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie naruszył art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Stosownie do treści art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W konsekwencji nie ma podstaw prawnych do formułowania generalnego założenia o prymacie prawa do zabudowy przysługującego inwestorowi. Jak wynika wyraźnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, wolność zabudowy realizowana przez podmiot legitymujący się tytułem prawnym do nieruchomości musi uwzględniać warunki ustalone w decyzji o warunkach zabudowy oraz chroniony prawem interes publiczny. Prawo zabudowy terenu nie ma więc charakteru absolutnego. Stąd też właściciel nieruchomości nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej ładu przestrzennego, nie może też żądać od właściwego organu administracji publicznej, ażeby decyzja o warunkach zabudowy za każdym razem odpowiadała jego oczekiwaniom (por. wyrok NSA II OSK 1063/17, wyrok NSA II OSK 2967/15). Ograniczenia korzystania z własności nieruchomości w niniejszej sprawie są następstwem usytuowania działki skarżącego w określonym sąsiedztwie i wynikają z ustawowych obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej na mocy przepisów upzp oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia. Okoliczność, że celem właściciela jest maksymalna jej zabudowa, nie uzasadnia w niniejszej sprawie uchylenia warunków określających nieprzekraczalną linię zabudowy. Wydana w sprawie decyzja Kolegium oparta została na wyczerpująco ustalonym stanie faktycznym, który znajduje pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ odwoławczy zastosował właściwą podstawę prawną, którą prawidłowo zinterpretował oraz należycie wyjaśnił w pisemnych motywach rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że ani niezadowolenie strony z zapadłego rozstrzygnięcia, ani subiektywne jej przekonanie o wadliwości zaskarżonej decyzji, nie mogą same w sobie stanowić podstawy do uwzględnienia skargi. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.