II SA/Ke 574/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2023 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. Z. na uchwałę Rady Miasta Sandomierza z dnia 22 maja 2013 r. nr XXVIII/302/2013 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a : I. odrzucić skargę; II. zwrócić M. Z. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Sygn. akt II SA/Ke [...] UZASADNIENIE W dniu 27 marca 2013 r. Rada Miasta Sandomierza podjęła uchwałę nr XXVII/288/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "SALVE REGINA" wraz z terenami przyległymi na obszarze Miasta Sandomierza. Jak wynika z akt sprawy tj. protokołu obrad XXVIII sesji Rady Miasta Sandomierza z 22 maja 2013 r., Wojewoda Świętokrzyski rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność § 30 ww. uchwały, dotyczącego daty jej wejścia w życie, w związku z czym zaistniała potrzeba zmiany uchwały. Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 29 kwietna 2013 r., o jakim mowa w protokole, opublikowane zostało w Dz.Urz.Woj.Święt.2013/2647. Uchwałą nr XXVIII/302/2013 z 22 maja 2013 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXVII/288/2013 Rady Miasta Sandomierza z dnia 27 marca 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "SALVE REGINA" wraz z terenami przyległymi na obszarze Miasta Sandomierza, dodano do uchwały z 27 marca 2013 r. § 30 o brzmieniu: "§ 30. Niniejsza uchwała obowiązuje po upływie 30 dni od ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego". Podstawę uchwały zmieniającej stanowiły art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1, art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach piśmie z 10 października 2022 r. M. Z. zaskarżyła uchwałę z 27 marca 2013 r. jak i stanowiącą przedmiot niniejszej sprawy uchwałę z 22 maja 2013 r., przy czym sformułowane w tym piśmie zarzuty oraz ich uzasadnienie odnosiły się wyłącznie do pierwszej z ww. uchwał. Na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargi na w/w uchwały, zawarte w jednym piśmie procesowym, zostały rozdzielone i otrzymały sygnatury: II SA/Ke 573/22 (skarga na uchwałę z 27 marca 2013 r.) i II SA/Ke 574/22 (skarga na uchwałę z 22 maja 2013 r.). Zarządzeniem z 1 grudnia 2022 r., podjętym w niniejszej sprawie, skarżąca została wezwana do usunięcia braków formalnych skargi poprzez określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego uchwałą z 22 maja 2022 r. (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W odpowiedzi z 13 grudnia 2022 r. skarżąca podniosła, że jej interes prawny do zaskarżenia uchwały z 22 maja 2013 r. wynika z tego, że pierwotna uchwała z 27 marca 2013 r. obejmująca ogłoszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy nieruchomości stanowiących jej własność. W odpowiedzi na zobowiązanie do złożenia odpowiedzi na skargę na uchwałę stanowiącą przedmiot niniejszej sprawy, organ pismem z 22 grudnia 2022 r. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z 27 października 2022 r. (odpowiedź na skargę) zawierającym merytoryczne odniesienie się do zarzutów skierowanych przeciwko uchwale Rady Miasta Sandomierza z 27 marca 2013 r. nr XXVII/288/2013 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla "SALVE REGINA" wraz z terenami przyległymi na obszarze Miasta Sandomierza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy odpowiada ona warunkom formalnym, czy wniesiona została w terminie, a także czy jest dopuszczalna. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst ustawy - t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40), dalej przytaczanej jako "u.s.g.". Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, co wynika z art. 17 ust. 2 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Stosownie do tych przepisów, art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz przepisy u.s.g., w ich brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. Ponieważ zaskarżona uchwała została podjęta 22 maja 2013 r., a więc przed zmianą art. 101 ust. 1 u.s.g. (polegającą na rezygnacji z wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na akty podejmowane przez organ gminy) oraz art. 53 p.p.s.a. (zgodnie z którym od dnia 1 czerwca 2017 r. skargę na akty, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., można wnieść w każdym czasie), skarżąca była zobowiązana do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i obowiązku tego dochowała pismem z 16 sierpnia 2022 r. Skarga wniesiona została w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie (pismo z 15 września 2022 r.), zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2 p.p.s.a. obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. W dalszej kolejności, przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. uzależnia przeprowadzenie przez sąd administracyjny merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały od wykazania, że uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącej. W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że tak rozumiana legitymacja skargowa służy podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżony akt własnego interesu prawnego lub uprawnienia, innymi słowy wykaże, że akt ten godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Podmiot skarżący akt w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy tym aktem, a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżony akt poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), nakłada obowiązki, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1475/08; z 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12; z 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2236/12, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Podkreśla się także, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność danego aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, LEX nr 81964). Do skutecznego wniesienia skargi i jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny nie wystarczy więc samo legitymowanie się interesem prawnym przez podmiot żądający ochrony prawnej. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), stroną postępowania toczącego się na podstawie art. 101 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W niniejszej sprawie skarżąca powoływała się na swój interes prawny (nie wykazując jednak jego naruszenia zaskarżoną uchwałą) polegający na tym, że jest właścicielką działki nr ewid. [...] znajdującej się na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą nr XXVIII/302/2013 Rady Miasta Sandomierza z 22 maja 2013 r. (zaskarżoną w sprawie II SA/Ke 573/22). Przysługujące skarżącej prawo własności znajduje potwierdzenie w znajdującym się w aktach sprawy akcie notarialnym [...], którym skarżąca nabyła nieruchomość zabudowaną w Sandomierzu przy ul. [...], oznaczoną nr [...]. O ile okoliczność ta pozwala na stwierdzenie istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego, to jednak nie jest wystarczająca do uznania, że zaskarżona uchwała interes ten narusza, co - w świetle powołanego już wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. – jest warunkiem przeprowadzenia przez sąd merytorycznej kontroli aktu objętego skargą. Na podstawie uchwały nr XXVIII/302/2013 z 22 maja 2013 r. plan miejscowy, którego postanowienia skarżąca kwestionuje w innej sprawie o sygn. akt II SA/Ke 573/22, wszedł w życie po upływie 30 dni od ogłoszenia uchwały z 27 marca 2013 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, a nie po upływie 14 dni, jak stanowił w pierwotnym brzmieniu § 30 tej ostatniej uchwały. Ani w skardze z 10 października 2022 r., ani w piśmie procesowym z 13 grudnia 2022 r. skarżąca nie wykazuje w żaden sposób, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z 22 maja 2013 r. naruszyła jej interes prawny. Okoliczności wskazujących na takie naruszenie nie dopatrzył się również Sąd z urzędu. O braku naruszenia interesu prawnego skarżącej uchwałą z 22 maja 2013 r. świadczy przede wszystkim fakt, że nabyła działkę nr [...] w dniu 15 listopada 2019 r., a więc ponad 6 lat po dacie wejścia w życie postanowień planu miejscowego, określonej uchwałą objętą skargą w tej sprawie. Tym samym ewentualne skutki prawne zmiany terminu wejścia w życie uchwały w sprawie planu nie dotknęły skarżącej i w żaden sposób nie wpłynęły na jej sytuację prawną, albowiem w 2013 r. nie była jeszcze właścicielem ww. nieruchomości. Wszystko powyższe prowadzi do wniosku, że w sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, uprawniającego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.