II SA/Ke 580/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 roku sprawy ze skargi J. N. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 580/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Starosta, na podstawie art.149 § 3 w zw. z art. 148 kpa i art. 145 § 1 pkt 4 kpa odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wójta Gminy z dnia [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Społecznemu Komitetowi Budowy Oczyszczalni Ścieków i Kanalizacji Sanitarnej w D. pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków i kanalizacji sanitarnej wraz z pompowniami i doprowadzeniem energii elektrycznej oraz sieci wodociągowej na działce [...] w D. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ustalił następujący stan faktyczny: Decyzja Wójta Gminy z dnia [...]. stała się ostateczna, zaś w dniu 3 sierpnia 2006 r. J. N. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1, 2, 4 kpa, art. 147 kpa, art. 150 § 2 kpa, m.in. w sprawie wydania w/w pozwolenia na budowę. Skarżący podniósł, że jest obecnym właścicielem działki nr [...] położonej w miejscowości K.Ł.W., sąsiadującej z działką nr [...] i na terenie jego działki został wybudowany odcinek sieci kanalizacji sanitarnej. W przekonaniu J. N., ani on, ani jego matka M. N., będąca poprzednią właścicielką nieruchomości nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym wydania powołanej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz "nie zawierali żadnej umowy z Wójtem Gminy ani Komitetem Społecznym na wykonanie jakiejkolwiek instalacji na działce nr [...], a tym bardziej do budowania trzech studzienek i wybudowania kabli elektrycznych". Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało wskazany wniosek, w części dotyczącej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...], do załatwienia według właściwości Staroście. Postanowieniem z dnia [...] Starosta wznowił postępowanie w powyższej sprawie, natomiast decyzją z dnia [...], na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Wójta Gminy z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków i kanalizacji sanitarnej wraz z pompowniami i doprowadzeniem energii elektrycznej oraz sieci wodociągowej w miejscowościach D., J., R., K. Ł. W., gmina K. Po rozpoznaniu odwołania J. N., Wojewoda decyzją z dnia [...] uchylił powyższe orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż jej rozstrzygnięcie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. Rozpatrując wniosek J. N. ponownie Starosta stwierdził, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] przymiot strony przysługiwał M. N. jako właścicielce działki nr [...] w miejscowości K. Ł. W., gdzie został zaprojektowany odcinek kanalizacji sanitarnej. Po śmierci M. N., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w R. z [...], sygn. Akt [...], właścicielem działki nr [...] stał się J. N., a tym samym jemu przysługuje status strony w powyższym postępowaniu. Organ I instancji wskazał, że według twierdzenia J. N. podanego w odwołaniu od decyzji Starosty z dnia [...], interwencja w sprawie naruszenia własności działki nr [...] rozpoczęła się w 2003 r., podczas gdy o wykopaniu rur wodociągowych i kabla skarżący dowiedział się 4 maja 2004 r. w czasie wizji lokalnej z przedstawicielami Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto J.N. załączył do odwołania kopię protokołu oględzin z dnia 4 maja 2004 r. w sprawie przebiegu kanalizacji sanitarnej przez teren działki nr [...] w K. Ł. W., w których brał udział w charakterze strony. Organ I instancji podkreślił, że niepodważalnym pozostaje fakt, iż w dniu 4 maja 2004 r. skarżący wiedział o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, jednakże daty tej nie ujawnił we wniosku o wznowienie postępowania ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że "o powyższych nieprawidłowościach dowiedział się dopiero w Prokuraturze Rejonowej w W.". Starosta wskazał, że stosownie do treści art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie zaś z art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Termin do złożenia przez J. N. podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1pkt 4 k.p.a. upłynął w dniu 4 czerwca 2004 r., a zatem wniosek skarżącego z dnia 12 lipca 2007 r. należało uznać za spóźniony co skutkowało odmową wznowienia postępowania. Rozpatrując odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniesione przez J.N., Wojewoda na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] utrzymał je w mocy. Organ odwoławczy dokonując ustaleń identycznych z tymi, które poczynił organ I-szej instancji wskazał, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, uregulowane przepisami Rozdziału 12 ma charakter jednego z trybów nadzwyczajnych, gdyż stwarza możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Wznowienie postępowania przejawia się w dwóch fazach. Po pierwsze właściwy organ (zgodnie z art. 150 § 1 k.p.a. organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji), bada, czy istnieją przesłanki do wydania, na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Do przesłanek tych należy ustalenie: - czy podanie o wznowienie dotyczy sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, - czy podanie o wznowienie postępowania złożone zostało przez stronę, - czy żądanie wznowienia oparte jest na powołaniu podstaw wznowienia enumeratywnie wyliczonych przepisem art. 145 § 1 k.p.a., - czy podanie o wznowienie postępowania złożone zostało z zachowaniem terminów określonych w art. 148 k.p.a. Wojewoda podkreślił, że w przypadku gdy występują wskazane wyżej przesłanki formalne, organ zobowiązany jest wydać postanowienie, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Brak natomiast choćby jednej z przesłanek obliguje organ do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy organ odwoławczy uznał, że zasadnie Starosta odmówił wznowienia postępowania, gdyż podanie o wznowienie złożone zostało przez J. N. bez zachowania terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Organ I instancji prawidłowo określił datę powzięcia przez skarżącego informacji o decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę. Niepodważalny pozostaje fakt, że w dniu 4 maja 2004 r. J. N. wiedział o istnieniu decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę oczyszczalni ścieków i kanalizacji sanitarnej, gdyż brał udział jako strona w oględzinach odcinka kanalizacji sanitarnej na działce Nr [...] wraz z przedstawicielami Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. W przekonaniu Wojewody zasadnie zatem organ I instancji przyjął, iż od dnia 4 maja 2004 r. biegł miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, a co za tym idzie dzień 4 czerwca 2004 r., był ostatnim dniem, w którym J.N. mógł ze skutkiem prawnym złożyć podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy z dnia [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że wobec faktu, iż powyższe podanie zostało złożone do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 3 sierpnia 2006 r., a więc z uchybieniem terminu, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty z dnia [...]. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjną w Kielcach J.N. wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucił: - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji, a w szczególności zaprzeczył, jakoby o decyzji z dnia [...]. dowiedział się w dniu 4 maja 2004 r., podczas oględzin odcinka kanalizacji sanitarnej na działce o Nr [...] oraz - obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 148 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż uchybił terminowi do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania. J. N. podkreślił, iż zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego środki odwoławcze przysługują od decyzji, które zostały stronie doręczone, a nie od "ustnych informacji". Ponadto w przekonaniu autora skargi brak jest jakichkolwiek dowodów, że podczas oględzin został poinformowany o istnieniu decyzji. Skarżący podniósł, że bezsporny pozostaje fakt, iż przedmiotowej decyzji nie otrzymał, gdyż nie był stroną postępowania, natomiast rażące naruszenie prawa przez Wójta Gminy (tj. przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. i nast.) potwierdza, że J.N. nie był informowany o zamiarach inwestycyjnych Wójta oraz Komitetu Społecznego. J. N. zarzucił, że ani on ani jego matka nie wyrazili zgody na przebieg instalacji sanitarnej na działce Nr [...] położonej we wsi Ł. W., co oznacza, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Lista, na którą powoływał się Wójt powstała na potrzeby postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w W., nie zawierała daty ani pieczątki, podpisy na niej złożone budzą natomiast poważne wątpliwości, przy czym podpis przy nazwisku matki skarżącego nie należał do niej. Autor skargi wskazał, że Wójt nie posiada żadnego dowodu na okoliczność, że matka skarżącego bądź on sam otrzymali lub potwierdzili jakiekolwiek pismo związane z niniejszą decyzją. Podał, że nikogo nie upoważnili do odbierania korespondencji, pomimo to wszelkie przesyłki odbierała H. N. mieszkająca w tym samym budynku, lecz w osobnym lokalu, co potwierdził Wójt Gminy w zeznaniach złożonych w Prokuraturze Rejonowej w W. J. N. podkreślił, że dokumenty zebrane w toku postępowania prokuratorskiego, a mianowicie wyciąg z dziennika podawczego z 1998 r. oraz lista zatytułowana "Załącznik do PT "Sieci kanalizacyjnej"- Ustalenia w zakresie przebiegu sieci i przyłączy kanalizacyjnych" nie spełniały elementarnych warunków, decydujących o charakterze dokumentu, nie mogły być zatem miarodajnymi dowodami w sprawie. O fakcie, że skarżący nie otrzymał decyzji, ani nie był informowany w sprawie świadczą ustalenia w sprawie [...] Sądu Rejonowego w. W. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga odniosła zamierzony skutek, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu powodującym konieczność uchylenia wydanych przez nie rozstrzygnięć. W pierwszej kolejności podkreślić jednak należy, że Sąd w pełni podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji oraz wyciągnięty na ich podstawie wniosek, iż J. N. uchybił terminowi określonemu w art. 148 § 1 kpa. Wbrew twierdzeniom skarżącego, do jego zachowania wystarczy bowiem jakakolwiek informacja o wydanej decyzji, która nie musi pochodzić wprost od organu ją wydającego, lecz także z innych źródeł, byleby wskazywały one na treść rozstrzygnięcia w danej sprawie. Nie ulega żadnej wątpliwości, że w 2004 r. skarżący wiedział o istnieniu decyzji z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Społecznemu Komitetowi Budowy Oczyszczalni Ścieków i Kanalizacji Sanitarnej w D. pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków i kanalizacji sanitarnej wraz z pompowniami i doprowadzeniem energii elektrycznej oraz sieci wodociągowej. O wydaniu tej decyzji został poinformowany już w piśmie Wójta Gminy z dnia 8 września 2003 r. (k.8 akt administracyjnych organu II-giej instancji). Okoliczność ta w sposób jednoznaczny wynika również z protokołu oględzin odcinka kanalizacji sanitarnej na działce Nr [...] w K. Ł. W. z dnia 4 maja 2004 r., w których wzięli udział m.in. przedstawiciele Inspektoratu Nadzoru Budowlanego oraz J. N., występujący wówczas w charakterze strony. Ponadto w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się pismo Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 maja 2004 r., skierowane do skarżącego, w którym organ wyjaśnił, że "w sprawie przebiegu kanalizacji sanitarnej przez działkę gruntu Nr [...] została wydana przez Urząd Gminy decyzja z dnia [...] nr [...] dla Społecznego Komitetu Budowy Oczyszczalni Ścieków i Kanalizacji Sanitarnej w D. na budowę oczyszczalni ścieków i kanalizacji sanitarnej wraz z pompowniami i doprowadzeniem energii elektrycznej oraz sieci wodociągowej." Co więcej, ustalenia organu znajdują potwierdzenie także we wniosku J.N. z dnia 7 czerwca 2004 r., w którym zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w W. o wszczęcie postępowania karnego m.in. przeciwko Urzędowi Gminy zarzucając, że Wójt Gminy wydał zezwolenie na rzecz jednego ze spadkobierców J. D. na rozbudowę zakładu i wybudowanie sieci sanitarnej do przepompowni poprzez należące do niego grunty, o czym nie został powiadomiony. Pismo to w sposób jednoznaczny przemawia za tym, że skarżący wiedział o istnieniu decyzji będącej przedmiotem podania o wznowienie, złożonego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 3 sierpnia 2006 r., tj. po dwóch latach od powzięcia wiadomości o rozstrzygnięciu. Odnosząc się do oceny podstawy prawnej zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że prawidłowo w jej uzasadnieniu podkreślono, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ, który wydał decyzję w I-szej instancji bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 kpa bądź w 145a kpa, a także czy został zachowany termin do złożenia podania. Jeżeli wymogi te są spełnione, organ wznawia postępowanie, a wydane w tym zakresie postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 §1 i 2 kpa). W przeciwnym wypadku organ właściwy wydaje decyzję o odmowie wznowienia ( art. 149 § 3 kpa). Kwestie trybu i terminu wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania normuje art. 148 § 1 i 2 kpa, przy czym z uwagi na zgłoszoną przez skarżącego podstawę wznowienia, do określenia terminu w jakim strona może złożyć wniosek o wznowienie postępowania, będzie miał zastosowanie drugi z wymienionych wyżej przepisów. Zgodnie z art. 148 § 2 kpa., w sytuacji określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa tj. gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, termin do złożenia podania o wznowienie biegnie od dnia, w którym dowiedziała się o decyzji. Organ administracji właściwy w sprawie rozpatrzenia złożonego wniosku o wznowienie postępowania, obowiązany jest z urzędu zbadać zachowanie tego terminu, a stwierdzenie jego uchybienia jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). Podkreślenia przy tym wymaga, że wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy należy podkreślić, że podanie J. N. o wznowienie postępowania opiera się wprawdzie o ustawową podstawę wznowienia, jednak złożone zostało po upływie terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 kpa. Pomimo wystąpienia wskazanej przesłanki negatywnej, postanowieniem z dnia [...]. Starosta wznowił postępowanie w powyższej sprawie, a następnie decyzją z dnia [...], stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Wójta Gminy z dnia [...]. W wyniku kontroli instancyjnej decyzja ta została uchylona przez Wojewodę. Niezaskarżalne postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...]. pozostało jednak w obrocie prawnym i fakt ten nie może pozostać bez wpływu na wynik sprawy. Po wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 kpa, zapaść bowiem mogą następujące rozstrzygnięcia. Po pierwsze, organ może wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 kpa). Decyzja taka zapada, gdy organ ustali, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej, będącej przedmiotem wznowionego postępowania. Po drugie, organ może wydać decyzję uchylającą decyzję dotychczasową i orzekającą na nowo o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 kpa). Zostaje ona podjęta, gdy organ ustali choć jedną przyczynę wznowienia, a brak jest jednocześnie przesłanek negatywnych. Trzecim rodzajem decyzji kończącej postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, którą organ wydaje, gdy występują przesłanki negatywne, określone w art. 146 § 1 i 2 wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 151 § 2 kpa). Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończone być może także decyzją o umorzeniu tego postępowania w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Wchodzą tu w grę przesłanki umorzenia postępowania przed organem I instancji. Taka sytuacja zachodzi, gdy na przykład organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia mimo braku dopuszczalności, a następnie stwierdził przedmiotowe lub podmiotowe przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania. (por. Komentarz do art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Zakamycze, 2000, a także Kodeks postępowania administracyjnego.Komentarz.7.wydanie, B.Adamiak, J.Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2005, str. 669). Mając na uwadze powyższe, należy zauważyć, że brak było jakichkolwiek podstaw prawnych, aby w niniejszym postępowaniu, po wydaniu przez Starostę postanowienia z dnia [...] o wznowieniu postępowania, organ ten wydał sprzeczną z nim decyzję o odmowie wznowienia postępowania, nie mogą bowiem w obrocie prawnym funkcjonować dwa wykluczające się wzajemnie orzeczenia dotyczące tego samego przedmiotu. Zarówno zaskarżona decyzja Wojewody, jak i poprzedzająca ją decyzja organ I-szej instancji, naruszają ponadto art. 151 kpa., który na tym etapie postępowania tj. po jego wznowieniu, nie dopuszcza takiego rozstrzygnięcia. Uchybienia prawu procesowemu, a to powołanemu już przepisowi art. 151 kpa oraz art. 149 § 3 i art. 105 § 1 kpa, jako że mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powodują konieczność uchylenia zaskarżonych decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 152 ustawy. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I-szej instancji kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.