II SA/Ke 581/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce - Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Górno z dnia 21 kwietnia 2023 r. nr LV/563/2023 w przedmiocie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały. II SA/Ke 581/23 Uzasadnienie Uchwałą z dnia 21 kwietnia 2023 r., nr LV/563/2023, Rada Gminy Górno, powołując w podstawie prawnej art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), dalej u.s.g. oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 572), dalej u.o.z. przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Górno w 2023 r.", stanowiący załącznik do uchwały. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód w Kielcach, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.: art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., polegające na przekroczeniu ustawowego upoważnienia dla ustanowienia aktu prawa miejscowego poprzez wskazane w § 14 ust. 1 załącznika do ww. uchwały, że miejsce w gospodarstwie rolnym zostanie zapewnione zwierzętom w przypadku wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego właścicielowi, choć ww. ustawa nie zawiera takich ograniczeń. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), dalej "Ppsa", o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części w odniesieniu do § 14 ust. 1 i 2 załącznika. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że nie było celem ustawodawcy zapewnienie miejsca w gospodarstwie rolnym jedynie zwierzętom odebranym od właściciela na podstawie decyzji o czasowym odebraniu. Ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem "zwierząt gospodarskich", nie wprowadzając dla nich żadnych dodatkowych ograniczeń. Chodzi zatem o każde zwierzę gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymagają umieszczenia w gospodarstwie rolnym z powodu szeregu różnych przyczyn. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Górno wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w każdym przypadku, w którym mamy do czynienia ze zwierzęciem gospodarskim umieszczenie ww. zwierzęcia wymaga zastosowania trybu przewidzianego przez przepisy prawa, w tym ustawy o ochronie zwierząt. Zdaniem organu, nawet gdyby przyjąć, że Prokurator ma rację, to wystarczyłoby w treści § 14 ust. 1 wykreślić fragment zdania "W przypadku wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego właścicielowi". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej Ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a u.o.z. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy, wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazano, że program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Trafny okazał się zarzut skargi dotyczący przekroczenia ustawowego w § 14 załącznika do zaskarżonej uchwały. W zapisie tym wskazano: 1. W przypadku wydania decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego właścicielowi, UG Górno wskazuje podmiot K., 26-008 Górno, w którym zapewni się miejsce dla zwierząt gospodarskich na podstawie umowy zawartej przez Gminę z właścicielem gospodarstwa. 2. Zakres umowy, o którym mowa w ust. 1 dotyczył będzie indywidualnych przypadków przekazania zwierząt. Nie ulega wątpliwości, że powyższa regulacja ogranicza ilość zwierząt, które mogą być umieszczone w gospodarstwie rolnym, a to ograniczenie następuje ze względu na wydanie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego. Należy zauważyć, że ustawodawca nie przewidział takiej możliwości w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z., z którego wynika jedynie kompetencja do wskazania gospodarstwa rolnego, w którym zapewni się miejsce zwierzętom gospodarskim. Jak słusznie podniesiono w wyroku WSA we Wrocławiu z 5 listopada 2014 r., II SA/Wr 602/14, chodzi o każde zwierzę gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymaga umieszczenia w gospodarstwie rolnym, z powodu szeregu różnych przyczyn. Kierując się treścią art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. trudno przyjąć, że użyte w tym przepisie określenie "zwierząt gospodarskich" ma oznaczać wyłącznie odebrane od właścicieli na podstawie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego, jak wskazuje kwestionowany zapis. Brak zatem podstaw prawnych do zawężającego rozumienia tego przepisu. Podkreślić należy, że wykreślanie wadliwych treści kontrolowanego § 14 nie może prowadzić do nadania wymienionemu zapisowi takiego znaczenia, jaki nie był przedmiotem uchwały. Takie działanie Sądu stanowiłoby ingerencję w uprawnienia organu jednostki samorządu terytorialnego do samodzielnego regulowania materii, którą ustawodawca przewidział dla rady gminy (art. 11a ust. 1 i 2 u.o.z.) Wadliwość omawianego zapisu stanowi o przekroczeniu delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. i jest równoznaczna z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji uzasadnia konieczność jego wyeliminowania z treści Programu. Z tych wszystkich przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 Ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku.