II SA/Ke 582/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek,, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2010r. sprawy ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...], po rozpoznaniu sprawy z odwołania R.B. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta S. przez Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...] znak: [...] orzekającej o przyznaniu świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z tytułu katastrofy naturalnej – powódź - w wysokości 2000 zł, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium ustaliło, że R.B. jest osobą posiadającą orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, pobiera zasiłek w wysokości 444 zł. Jest osobą rozwiedzioną, mieszka wraz z matką i synem, którzy prowadzą odrębne gospodarstwo domowe i nie świadczą dla siebie pomocy materialnej. Zamieszkuje na parterze w murowanym 2 piętrowym budynku, w mieszkaniu, którego najemcą jest jego matka. Zajmuje 1 pokój z dostępem do kuchni i WC. Podczas powodzi mieszkanie, w tym zamieszkiwany przez niego pokój, zostały zalane. W jego pokoju powódź zniszczyła wszystkie meble, sprzęt AGD i RTV, odzież, obuwie. Zalaniu uległa również komórka, w której znajdował się rower i węgiel oraz piwnica, w której przechowywana była żywność, którą R.B. otrzymywał z PCK w ramach pomocy unijnej. Ponieważ ww. mieszkanie nie nadaje się do zamieszkiwania, aktualnie R.B. przebywa w akademiku. Następnie organ II instancji wskazał, że pismem z dnia 30 kwietnia 2010r. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji określiło zasady udzielania pomocy finansowej z budżetu państwa dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych, podając, że pomoc nie może przekroczyć kwoty 6000 zł, a przy określaniu wysokości zasiłku należy brać pod uwagę m.in.: możliwość funkcjonowania we własnym mieszkaniu /czy może stanowić schronienie dla poszkodowanych, czy nie stwarza dodatkowego zagrożenia na skutek uszkodzeń, czy konieczne jest zapewnienie innego schronienia w okresie przejściowym/; prace, które trzeba pilnie wykonać lub zakupy, jakie trzeba pilnie dokonać, by móc zaspokajać niezbędne potrzeby bytowe. Kolegium dodało, że na podstawie powyższych wytycznych gminy opracowały zasady przyznawania pomocy powodzianom, w postaci zasiłków celowych w kwotach do 6000 zł. Dalej organ II instancji stwierdził, że istotą zasiłków celowych w kwotach do 6000 zł dla rodzin dotkniętych powodzią "maj 2010" jest pierwsza pomoc, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego oraz drobnych remontów i napraw w mieszkaniu lub podpiwniczeniu domu jednorodzinnego. SKO podkreśliło, że zasiłek ten nie ma charakteru odszkodowania czy refundacji strat poniesionych na skutek powodzi. Co do zarzutu odwołania dotyczącego wysokości przyznanego zasiłku organ odwoławczy wskazał, iż głównym najemcą mieszkania służbowego w wielorodzinnym budynku PKP w S. przy ul. L. jest J.B. (matka odwołującego), która otrzymała pomoc w formie zasiłku celowego z tytułu katastrofy naturalnej: powódź maj 2010 r. w kwocie 6000 zł - decyzją z dnia 2 czerwca 2010r., i w związku z drugą falą powodziową pomoc w kwocie 6000 zł decyzją z dnia 16 lipca 2010r. tj. w kwotach maksymalnie dostępnych. W tej sytuacji, organ I instancji ustalając R.B. zasiłek w kwocie 2000 zł, prawidłowo wziął pod uwagę pomoc przyznaną jego matce i fakt zalania tylko jednego pomieszczenia zajmowanego przez niego. W skardze na powyższą decyzje do sądu administracyjnego R.B. zarzucił, że nie są trafne argumenty Kolegium dotyczące zasiłków celowych, które otrzymała jego matka, gdyż prowadzą oni oddzielne gospodarstwa domowe, a świadczenie to nie podlega żadnemu podziałowi. Podał, że wymaga on częściowej pomocy i rehabilitacji, a jego choroba ma charakter przewlekły. Dopiero w listopadzie przeprowadzi się do nowego mieszkania w K. które otrzymał od PKP w L. Do tej pory musi remontować to mieszkanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialno prawną zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. j. t. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.) z którego wynika, że świadczenie w postaci zasiłku celowego może być przyznane osobie, która poniosła stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłek ten może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. W niniejszej sprawie nie było kwestionowane, że R.B., na skutek klęski żywiołowej w postaci powodzi podniósł stratę polegająca na zalaniu praktycznie wszystkich jego ruchomości, a zajmowane przez niego pomieszczenie zostało zniszczone w takim stopniu, że nie może go dłużej użytkować, w związku z czym mieszka tymczasowo w akademiku. Poczynienie ustaleń, iż osoba ubiegająca się o zasiłek celowy znajduje się w sytuacji o której mowa w art. 40 ustawy o pomocy społecznej – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - obliguje organ do dalszego postępowania prowadzącego do przyznania bądź odmowy przyznania przedmiotowego zasiłku. Ten etap postępowania oparty jest na uznaniu administracyjnym, na co wyraźnie wskazuje użyte w przepisie sformułowanie, iż "zasiłek celowy może być przyznany". W ramach uznania administracyjnego organ ma pewną swobodę rozstrzygnięcia, co nie oznacza jednak dowolności w wyborze sposobu załatwienia sprawy. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym na gruncie ustawy o pomocy społecznej znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 136 kpa. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że organ administracji prowadzący postępowanie o przyznanie zasiłku celowego zobowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne w celu wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a obowiązek ten dotyczy wszystkich przesłanek decydujących o przyznaniu zasiłku celowego. Obowiązek ten dotyczy nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, ale również i pozostałych okoliczności, w szczególności decydujących o wysokości zasiłku. Podkreślić należy, że z art. 7 kpa wynika, iż organ administracji publicznej działając w ramach uznania administracyjnego winien załatwić sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, co nie wyklucza przyznania świadczenia z pomocy społecznej w minimalnej wysokości lub nawet odmowy jego przyznania, jednakże organ ma obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek swej decyzji. Ze względu na pozostawioną organowi administracyjnemu swobodę wyboru rozstrzygnięcia, uzasadniając swoją decyzję organ powinien wskazywać na konkretne, zindywidualizowane przesłanki rozstrzygnięcia, nie poprzestając na przesłankach ogólnych. W przypadku uznania administracyjnego uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę, bowiem jego analiza pozwala na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też, czy nie dokonał oceny zgromadzonego materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Tymczasem w niniejszej sprawie, zarówno uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jaki i decyzji organu I instancji nie zawierają przekonujących i logicznych wyjaśnień, dlaczego zasiłek celowy przyznano w kwocie 2000 zł i dlaczego nie było podstaw, do przyznania go w innej, wyższej wysokości. Nadto z uzasadnień tych w sposób jasny i klarowny nie wynika, jakimi przesłankami kierowały się organy podejmując decyzję o wysokości świadczenia. Przedstawione uchybienia stanowią naruszenie art. 107 § 3 kpa, co zwłaszcza przy decyzji uznaniowej ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwia Sądowi dokonanie oceny zgodności z prawem kwestionowanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 1998r., sygn. akt I SA 1682/97 Lex nr 45811). Organ II instancji stwierdził co prawda, iż Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji określiło zasady udzielania pomocy finansowej z budżetu państwa dla osób lub rodzin poszkodowanych w wyniku katastrof naturalnych, lecz żadnej ze wskazanych w tym piśmie przesłanek nie odniósł do sytuacji skarżącego. Ponadto Kolegium podało, że Gmina S. w oparciu o kryteria ustalone w powyższym dokumencie MSWiA opracowała zasady przyznawania pomocy powodzianom w postaci zasiłków celowych, jednak zarówno z decyzji organu I jak i II instancji nie wynika jakie są te kryteria i jaki one miały wpływ na rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie. Nadto rację ma skarżący zarzucając organowi, iż w sposób niewłaściwy przyjęto, iż za przyznaniem zasiłku w wysokości 2000 zł ma przemawiać fakt, iż matka skarżącego dwukrotnie otrzymała zasiłek celowy z tytułu straty poniesionej w wyniku powodzi w wysokości 6000 zł. Zapatrywanie Kolegium, iż wcześniejsze przyznanie zasiłków celowych w wysokości 6000 zł J.B. przemawia za obniżeniem skarżącemu zasiłku do kwoty 2000 zł, jest w realiach sprawy błędne i oczywiście sprzeczne z przepisami prawa. Powyższa okoliczność istotnie ma dla sprawy znaczenie, ale ze skutkiem przeciwnym niż twierdzi organ. Jak wynika bowiem z poczynionych w sprawie ustaleń, J.B. zamieszkiwała w tym samym lokalu co skarżący, podobnie jak on zajmowała jeden pokój i powódź, podobnie jak skarżącego, pozbawiła ją większości majątku ruchomego oraz zmusiła do opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania. Jej sytuacja wydaje się być całkowicie porównywalna z sytuacją skarżącego, który, co trzeba uwypuklić, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i utrzymuje się z zasiłku w wysokości 444 zł, a w wyniku powodzi utracił cały swój majątek. Z dalszych ustaleń organu wynika, iż pomiędzy skarżącym i jego matką nie istnieją żadne więzy ekonomiczne, a w szczególności, że nie prowadzą oni wspólnego gospodarstwa domowego. To co ich łączy to pokrewieństwo i fakt zamieszkiwania w tym samym lokalu w chwili powodzi. Skoro tak, nie istnieją żadne podstawy do przyjęcia, iż uprzednie przyznanie J.B. świadczenia z pomocy społecznej stanowi podstawę do obniżenia wysokości świadczenia należnego skarżącemu. Jest wręcz przeciwnie. Konstytucyjna zasada równości obywateli wobec prawa nakazuje, by osoby w tej samej sytuacji traktować analogicznie. Tymczasem wszystkie okoliczności sprawy wskazują na to, iż organ naruszył przedmiotową zasadę, gdyż dwóm osobom, zamieszkującym w tym samym lokalu, zalanym podczas tej samej powodzi, które poniosły podobne straty w postaci utraty dobytku i konieczności zamieszkania w mieszkaniu zastępczym, przyznał zasiłki celowe w drastycznie różnej wysokości. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że przed tut. Sądem toczyło się postępowanie w sprawie sygn. akt. II SA/Ke 593/10, gdzie Kolegium stosując art. 54 § 3 z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchyliło w całości własną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w sprawie przyznania zasiłku celowego powodzi - w wysokości 4000 zł. i w to miejsce przyznało zasiłek celowy w wysokości 6000 zł. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazując, że organ I instancji nie zastosował konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, bowiem dwóm rodzinom zamieszkującym w tym samym domu zalanym podczas powodzi, które poniosły takie same straty i zmuszone były do przebywania w mieszkaniu zastępczym przyznał zasiłki celowe w różnych wysokościach tj. skarżącej - 4000 zł, a jej matce - zamieszkującej w tym samym domu 2 razy po 6000 zł. Kolegium w swoim uzasadnieniu podkreśliło, że zasiłek nie ma charakteru odszkodowawczego. Z tym poglądem należy się zgodzić. Tym niemniej nie jest zrozumiałe, dlaczego jednocześnie organ ten uznał, że skarżącemu, który utracił na skutek powodzi cały swój dobytek w postaci mebli, sprzętu AGD i RTV, odzieży, ubrania opału i żywności, i który jest osobą niepełnosprawną, utrzymującą się jedynie z niewielkiego zasiłku, przysługuje prawo do zasiłku tylko w wysokości 2000 zł, podczas, gdy inne osoby w takiej samej sytuacji, a czasami lepszej ( bo mają wyższe dochody, są zdrowe i nie utraciły całego majątku) przysługuje prawo do wyższego zasiłku. Biorąc powyższe wywody pod uwagę stwierdzić należy, iż organy naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją powyższego jest uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 152 tej ustawy Sad określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Rozstrzygając ponownie sprawę organ winien przeanalizować sytuację skarżącego, w tym możliwość zaspokojenia przez niego we własnym zakresie niezbędnych potrzeb związanych z utratą przez niego na skutek powodzi całego niezbędnego do funkcjonowania dobytku. Uzasadniając zaś swoje rozstrzygniecie organ winien dokładnie wskazać jakimi przesłankami kierował się ustalając taką, a nie inną, wysokość przyznanego zasiłku.