II SA/Ke 582/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którym nałożył na zobowiązanego M.K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł, z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym oraz wezwał zobowiązanego do wpłacenia powyższej kwoty w terminie do dnia 30 kwietnia 2015 r. i do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w tym samym terminie, z jednoczesnym pouczeniem, że w przeciwnym razie będzie orzeczone wykonanie zastępcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j. t. Dz. U. z 2014 poz. 1619 ze zm.) dalej "ustawa", uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł co do istotny sprawy: - na podstawie art. 121 § 2 i § 4 ustawy nałożył na M.K. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1500 zł z powodu uchylenia się zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 26 stycznia 2015 r.; - na podstawie art. 122 § 2 pkt 1 ustawy wezwał M.K. do uiszczenia nałożonej grzywny w celu przymuszenia wraz z opłatą za wydanie postanowienia o nałożeniu tej grzywny w wysokości 68 zł w terminie do dnia 15 maja 2015 r., i jednocześnie pouczył, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w powyższym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; - na podstawie art. 122 § 2 pkt 2 ustawy wezwał M.K. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, w terminie wskazanym powyżej i pouczył, że w przeciwnym razie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] (utrzymaną w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia [...]), nakazał M.K. rozbiórkę pomostu zrealizowanego na działce nr ewid. [...] obr. [...], gm. R., służącego do korzystania ze zbiornika wodnego H.. Ponieważ obowiązek wynikający z decyzji z dnia 26 sierpnia 2014 r. nie został wykonany, organ I instancji przesłał zobowiązanemu upomnienie z dnia 4 listopada 2014 r. Ponieważ pomimo upomnienia inwestor nie wywiązał się z obowiązku rozbiórki, organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne tytułem wykonawczym z dnia [...] i wydał zaskarżone postanowienie z dnia [...]. Rozpatrując zażalenie od tego postanowienia Inspektor Wojewódzki podał, że w myśl art. 121 § 2 ustawy z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekroczyć kwoty 10 000 zł w stosunku do osób fizycznych. Nałożona przez organ I instancji grzywna nie przekroczyła tej granicy. Jednak w aktach sprawy znajduje się kosztorys inwestorski rozbiórki nielegalnego pomostu w ramach wykonania zastępczego, sporządzony przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie Zarząd Zlewni Wisły sandomierskiej, zgodnie z którym koszt rozbiórki wynosi 1758.69 zł brutto. Wynika stąd, że koszt wykonania zastępczego jest w tym przypadku niższy od wysokości nałożonej przez organ I instancji grzywny w celu przymuszenia. Organ odwoławczy zauważył, że podczas ustalania wysokości takiej grzywny organ powinien mieć na uwadze zarówno zasadę efektywności egzekucji, jak i to by zastosowany środek był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, co wynika wprost z art. 7 § 2 ustawy. Zatem jeżeli organ I instancji zastosował w pierwszej kolejności grzywnę w celu przymuszenia, jako najmniej dolegliwy środek egzekucyjny w przypadku konieczności wyegzekwowania obowiązków wynikających z Prawa budowlanego, to ustalając jej wysokość powinien wziąć pod uwagę wysokość oszacowanych kosztów wykonania zastępczego. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, iż "nigdy nie budował żadnego pomostu" organ odwoławczy podniósł, że ustalenie inwestora tego pomostu zostało dokonane w toku postępowania na podstawie zebranego materiału dowodowego, którego analiza wykazała, że pomost znajdujący się na działce nr ewid. [...]obr. Ż. gm. R. został wykonany przez M. K. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie M.K., domagając się jego uchylenia, zarzucił że organy obu instancji błędnie ustaliły, że jest on inwestorem przedmiotowych robót budowlanych. Zatem postanowienia tych organów zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w niniejszym postępowaniu. Skarżący dodał, że wskazane roboty zostały wykonane przez spółkę [...] i podał, że na tę okoliczność przedstawił umowę najmu nieruchomości na cele rekreacyjne, jednak organy nie wzięły tej umowy pod uwagę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że sam fakt wynajmu nieruchomości nie przesądza o tym, że najemca był inwestorem przedmiotowych robót budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie w przedmiocie nałożenia na stronę skarżącą grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia 26 sierpnia 2014 r., którą nakazano skarżącemu dokonanie rozbiórki pomostu służącego do korzystania ze zbiornika wodnego H. Prowadzone postępowanie egzekucyjne, w ramach którego zapadło zaskarżone postanowienie, jest następstwem niewykonania przez zobowiązanego tego właśnie nakazu. W tym miejscu podnieść należy, że zarzuty skargi zmierzają do podważenia słuszności skierowania tego postanowienia do skarżącego, gdyż jak twierdzi skarżący nie był on inwestorem dokonanych robót budowlanych. W związku z tym podkreślić należy, że generalną zasadą wyrażoną w art. 29 § 1 ustawy jest to, że organ egzekucyjny bada z urzędu wyłącznie dopuszczalność egzekucji administracyjnej nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zatem dopóki w obiegu prawnym pozostaje decyzja ostateczna stanowiąca tytuł wykonawczy, podlega ona egzekucji, a organ nie ma kompetencji do merytorycznego badania tej decyzji, w tym również do weryfikowania, czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu. Dlatego nie mogły odnieść skutku zarzuty skargi zmierzające do wykazania, że skarżący M.K. nie był inwestorem pomostu objętego nakazem rozbiórki. W związku z tym ubocznie tylko można zauważyć, że powołana na uzasadnienie twierdzeń skarżącego "umowa najmu nieruchomości na cele rekreacyjne" w żadnym miejscu nie wspomina o przedmiotowym pomoście, ani o możliwości jego wykonania. Nie można więc z niej wywodzić, że inwestorem tego pomostu był najemca, tj. [...]. Ma przy tym rację organ II instancji twierdząc, że sam fakt wynajmu nieruchomości nie przesądza o tym, że najemca był inwestorem przedmiotowych robót budowlanych. Skoro ze wspomnianej umowy nie wynikają jakiekolwiek istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, to również zarzut naruszenia przepisów postępowania polegający na nie uwzględnieniu dowodu z tej umowy nie mógł odnieść skutku. Dalej stwierdzić należy, że na organie egzekucyjnym ciąży obowiązek doprowadzenia do realizacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Dlatego ponieważ zobowiązany, pomimo upomnienia, nie dokonał rozbiórki wskazanego wyżej obiektu zgodnie z treścią tytułu wykonawczego z dnia [...], organ egzekucyjny nie tylko był uprawniony ale i zobowiązany do wszczęcia – stosownie do treści art. 15 § 1 ustawy - i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, a w jego ramach do zastosowania wszystkich niezbędnych środków mających na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...]. W tym celu pisemne upomnienie z dnia [...] wzywające do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego zostało doręczone skarżącemu w dniu 9 grudnia 2014 r. Tytuł wykonawczy z dnia [...] spełniał wymogi przewidziane w art. 27 § 1 ustawy, jego odpis zgodnie z art. 122 § 1 ustawy został doręczony skarżącemu (w dniu 2 lutego 2015 r.). W tym zakresie nie można więc zarzucić organowi I instancji uchybień w zakresie prawa procesowego. Słusznie natomiast organ odwoławczy uchylił postanowienie PINB z dnia [...], nakładające na skarżącego obowiązek zapłaty grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł i orzekł w tym zakresie, co do istoty nakładając omawianą grzywnę w wysokości 1500 zł. Zgodzić się bowiem należy z Inspektorem Wojewódzkim, że organ I instancji winien mieć na uwadze, że skoro koszt rozbiórki pomostu w ramach wykonania zastępczego wynosi 1758,69 zł, to koszt ten jest niższy od wysokości nałożonej przez organ grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł, a więc nałożona grzywna jest bardziej uciążliwa dla zobowiązanego niż orzeczenie o obowiązku wykonania zastępczego. W konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji byłoby sprzeczne z art. 7 § 2 ustawy, który stanowi, że organ egzekucyjny powinien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z kolei wysokość nałożonej przez organ II instancji grzywny odpowiada przesłankom określonym w zacytowanym wyżej przepisie oraz jest ona jednorazowa (art. 121 § 4) i została określona w granicach art. 121 § 2 ustawy. Doręczone zobowiązanemu postanowienie z dnia 20 kwietnia 2015 r., zawiera także wszystkie elementy, o jakich mowa w art. 122 § 2 ustawy, a mianowicie: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych; 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Prawidłowo też organ odwoławczy nałożył najpierw grzywnę w celu przymuszenia, gdyż zastosowanie w pierwszej kolejności środka egzekucyjnego w postaci grzywny, jako środka mniej dolegliwego niż wykonanie zastępcze, stwarza potencjalną możliwość zwrotu grzywny w przypadku wykonania obowiązku. W myśl bowiem art. 125 i 126 ustawy, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nałożone grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego, a grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w znacznej części. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.