II SA/Ke 583/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku D. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego zakładu usług stolarskich na działce nr 2392/4 w K., utrzymanej w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] - utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 i art. 127 § 3 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że niniejsza sprawa dotyczy oceny legalności w trybie nadzwyczajnym , wszczętym na wniosek D. K. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] o umorzeniu na wniosek M. Ł., na podstawie art. 105 § 1 kpa, postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego zakładu usług stolarskich na działce nr 2392/4 w K.. Decyzja z dnia [...] została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia[...], po rozpatrzeniu odwołania D. K.. Organ odwoławczy wskazał, że M. Ł. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dnia 30 grudnia 1999r. i dnia 18 stycznia 2000r. Burmistrz Miasta i Gminy ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego zakładu usług stolarskich na działce nr 2392/4 w K. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji, wszczętym na wniosek R. S. z dnia 23 września 2000r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 lutego 2005r. sygn. akt II SA/Kr 332/01 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium z dnia [...], a także decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy. Uchylenie wszystkich decyzji spowodowało, że w obrocie prawnym pozostał jedynie wniosek M. Ł. z dnia 30 grudnia 1999r., który podlegał rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), obowiązującej w dacie złożenia wniosku, z uwagi na treść art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że złożenie wniosku w sprawie nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia stosownego postępowania i wydania decyzji kończącej to postępowanie w trybie przepisów, mających zastosowanie w sprawie. Jednak M. Ł. pismem z dnia 18 lutego 2008r. cofnął wniosek z dnia 30 grudnia 1999r. i wniósł o umorzenie postępowania, co skutkowało koniecznością wydania przez organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania, wszczętego tym wnioskiem. Rozpoznając wniosek D. K., reprezentowanej przez pełnomocnika R. S. z dnia 11 lutego 2009r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]o umorzeniu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja ta nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, czy też inną wadą kwalifikowaną, wymienioną w art. 156 § 1 kpa i odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organ podkreślił, że prawidłowo został przez Burmistrza Miasta i Gminy zastosowany przepis art. 105 § 1 kpa. Organ orzekający był związany treścią wniosku, nie było dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. W chwili, gdy wniosek stanowiący przedmiot sprawy został wycofany, przestał istnieć przedmiot sprawy. Obowiązujące wówczas przepisy prawa uniemożliwiały rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, bez wniosku. W sytuacji gdy organ stwierdził brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, tzn. gdy zachodziła bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, to miał obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na przepis art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek zainteresowanego, co oznacza, że takie postępowanie może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. Przeprowadzenie postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu – bez wniosku, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, powodujące stwierdzenie nieważności decyzji. Skoro zatem inwestor wycofał żądanie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, to organ nie mógł z urzędu ustalić warunków zabudowy dla tej inwestycji. Organ wskazał także na fakt złożenia przez M. Ł. i B. Ł. w dniu 2 kwietnia 2007r. odrębnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na potrzeby istniejącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego oraz na rozbudowie budynku usługowego (zakładu stolarskiego) celem wykonania pomieszczeń higieniczno-sanitarnych oraz stałej ekspozycji, a także wiaty na samochód dostawczy na działce nr 2392/4, położonej w K. który to wniosek jest przedmiotem rozpoznawania przez organ I instancji w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Zakres inwestycyjny nowego wniosku jest odmienny od określonego we wniosku z dnia 30 grudnia 1999r. Organ podniósł, że odstąpienie wnioskodawcy od żądania rozstrzygnięcia sprawy decyzją co do istoty czyni postępowanie bezprzedmiotowym. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, to organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Cofnięcie wniosku w postępowaniu, w którym obowiązuje zasada pełnej dyspozycyjności, nie jest regulowane przepisem art. 105 § 2 kpa. Tak więc w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pierwszeństwo przed normą art. 105 § 2 kpa znajdował przepis art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, określający zasadę pełnej dyspozycyjności tego postępowania, a co za tym idzie bezprzedmiotowość dalszego postępowania po cofnięciu wniosku, skutkujący koniecznością umorzenia postępowania (decyzja z dnia 20 lutego 2008r.) na podstawie art. 105 § 1 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wniosła D. K., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji SKO z dnia [...] oraz decyzji SKO z dnia [...], a także o stwierdzenie nieważności, bądź uchylenie decyzji Burmistrza z dnia [...] i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty skargi sprowadzają się do kwestionowania zastosowanej w niniejszej sprawie przez Burmistrza Miasta i Gminy podstawy prawnej umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania. Według skarżącego w przypadku cofnięcia wniosku przez inwestora winien mieć w sprawie zastosowanie przepis art. 105 § 2, a nie przepis art. 105 § 1 kpa. Umorzenie postępowania na tej podstawie pozbawiło stronę skarżącą możliwości sprzeciwienia się temu umorzeniu. Umorzenie postępowania stanowi w niniejszej sprawie, zdaniem autora skargi obejście prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badając legalność zaskarżonego aktu sąd administracyjny dokonuje jego oceny w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jego wydania i w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dacie jego wydawania. Zasady słuszności, czy też celowości nie mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa. Na wstępie należy podnieść, że zaskarżona decyzja z dnia [...] oraz decyzja z dnia [...] zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie wszczynane na podstawie art. 157 § 2 kpa jest jednym z postępowań nadzwyczajnych, dających możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej. Jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. To oznacza, że prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej decyzji. Sprawa niniejsza toczy się w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadom trwałości decyzji ostatecznych z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Zdaniem Sądu organ nadzoru prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pod kątem wystąpienia rażącego naruszenia prawa i właściwie uznał, że takie naruszenie nie wystąpiło. Bezspornym w sprawie jest, że w toku postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego zakładu usług stolarskich na działce nr 2392/4 w K. M. Ł. cofnął wniosek i bezspornym jest także, że w dniu 2 kwietnia 2007r. złożył wraz z B. Ł. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na potrzeby istniejącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego oraz na rozbudowie budynku usługowego (zakładu stolarskiego) celem wykonania pomieszczeń higieniczno-sanitarnych oraz stałej ekspozycji, a także wiaty na samochód dostawczy na działce nr 2392/4, położonej w K. i w sprawie tego wniosku toczy się odrębne postępowanie administracyjne. W tej sytuacji organ prawidłowo wskazał na treść przepisu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), mającej w sprawie zastosowanie z uwagi na treść art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika jasno, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wszczyna się wyłącznie na wniosek strony i treść wniosku wyznacza granice sprawy administracyjnej. Związanie treścią wniosku oznacza, iż nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice (p. wyrok NSA z dnia 5.III.2001r., sygn. akt IV SA 24/00). Rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wniosku stanowi rażące naruszenie przepisu art. 41 ust. 1 cyt. ustawy. Zatem organ winien rozpatrzeć i uwzględniać wszelkie modyfikacje wniosku. O przedmiocie inwestycji, jej zakresie decyduje bowiem inwestor, nie organ administracyjny. Tym bardziej nie może nie uwzględnić pisma inwestora, w którym cofa on swój wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Organ orzekający nie bada przyczyn cofnięcia przez inwestora wniosku, jak również nie może nie uwzględnić takiego wniosku. W takim przypadku przestaje istnieć przedmiot rozstrzygnięcia. Dlatego słusznie organ nadzoru uznał, że Burmistrz Miasta i Gminy orzekając w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji cofnięcia przez wnioskodawcę – inwestora M. Ł. wniosku z dnia 30 grudnia 1999r. o ustalenie warunków zabudowy spowodowało prawidłowo umorzył postępowanie, stosownie do art. 105 § 1 kpa. Brak było bowiem podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o którym stanowi art. 105 § 1 kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego i wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanki umorzenia postępowania trzeba oceniać w odniesieniu do przedmiotu postępowania. I tu zwrócić należy uwagę, że organ nadzoru właściwie wskazał na cytowany wyżej przepis art. 41 ust. 1 ustawy, z którego należy wnioskować, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania nie może się być wszczęte i prowadzone z urzędu. Zatem zarzut strony skarżącej, że w sprawie niniejszej winien być zastosowany przepis art. 105 § 2 kpa, zgodnie z którym organ może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało wszczęte postępowanie, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym – nie jest właściwy. Uzależnienie skuteczności cofnięcia wniosku w takiej sprawie od wyrażenia na to zgody innej strony prowadziłoby do sytuacji, że w przypadku jej braku organ musiałby prowadzić postępowanie z urzędu, do czego nie jest uprawniony, właśnie z uwagi na treść art. 41 ust. 1 cyt. ustawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ nie naruszył prawa ustalając, iż kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie została dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ).