II SA/Ke 583/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2012r. sprawy ze skargi M.M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania M. M. od pisma Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 31 maja 2012r. M. M. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w S. o zmianę w trybie art. 154 § 1 K.p.a., względnie art. 155 K.p.a. treści rozkazu personalnego tego organu nr 479 z dnia 29 grudnia 2006r. o powierzeniu stronie obowiązków służbowych dyżurnego Komendy Powiatowej Policji w S. oraz objęcie żądanymi zmianami późniejszych decyzji wydanych na podstawie art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2011r. nr 287, poz. 1687) – poprzez zmianę mnożnika kwoty bazowej oraz zamieszczonych w tych decyzjach danych dotyczących grupy zaszeregowania funkcjonariusza. Pismem z dnia [...]., doręczonym w dniu 19 czerwca 2012r., Komendant Powiatowy Policji w S. poinformował M. M., że wydany mu rozkaz personalny o powierzeniu pełnienia obowiązków nie jest decyzją administracyjną, a jedynie aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej. Z tego też względu brak jest podstaw prawnych do uruchomienia procedury jego wzruszenia na podstawie K.p.a. – która to regulacja nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. W dniu 20 czerwca 2012r. M. M. wniósł – za pośrednictwem organu I instancji do Komendanta Wojewódzkiego Policji – pismo zatytułowane "odwołanie", domagając się: uchylenia ww. pisma – które jego zdaniem powinno mieć formę decyzji administracyjnej, jak również wydania orzeczenia merytorycznego zgodnego z wniesionym podaniem i art. 106 ustawy o Policji w związku z art. 32 Konstytucji. W tym zakresie strona wskazała, że odpowiedź z dnia [...]. zawiera oznaczenie organu, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby uprawnionej, zarzucając jednocześnie, że wydany uprzednio rozkaz personalny w sposób szczególnie rażący narusza art. 106 ustawy o Policji. Wyrażono przy tym pogląd, że rozkaz personalny – w zakresie, w jakim powierza obowiązki nie stanowi orzeczenia administracyjnego – jednakże w zakresie rozstrzygnięcia co do przysługującego mu uposażenia na tym stanowisku jest sprawą osobową funkcjonariusza Policji. Z zasady uposażenia dla danego stanowiska wynika bowiem, że policjant winien pobierać identyczne świadczenie dla niego przypisane w zakresie uposażenia i innych związanych z takim stanowiskiem przynależnych z mocy prawa świadczeń – bez względu na tryb jego zajmowania. Ustosunkowując się do pisma M. M. Komendant Wojewódzki Policji podzielił w całości stanowisko organu I instancji przedstawione w piśmie z dnia [...]. i podkreślił, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie można wnieść jedynie od decyzji wydanej w I instancji. Odnosząc się do zastosowanych w kwestionowanych rozkazach personalnych sformułowań "w dotychczasowych składnikach uposażenia" wskazano, że jest to jedynie czynność techniczna potwierdzająca uposażenie policjanta ustalone na podstawie innej prawomocnej decyzji administracyjnej, na podstawie której nie następuje żadna zmiana dotychczasowego uposażenia zasadniczego określonego w art. 100 ustawy o Policji. Z uwagi na brak wydania przez organ I instancji decyzji administracyjnej Komendant Wojewódzki wskazał, że w niniejszej sprawie nie występuje przedmiot zaskarżenia – wobec czego wniesione odwołanie należało uznać za niedopuszczalne. Skargę na postanowienie organu II instancji (mylnie nazwane decyzją) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł M. M., wskazując że rozstrzygnięcie to stanowi faktycznie I – instancyjne orzeczenie organu nadzoru, wydane w trybie art. 37 K.p.a. w zakresie bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w S. dotyczącej podania wniesionego do tego organu, które wszczęło postępowanie administracyjne. Skarżący podniósł, że organ I instancji nie wydał w niniejszej sprawie (zainicjowanej podaniem strony) żadnego orzeczenia, jak również w żaden inny sposób tej sprawy nie zakończył, nie podjął żadnych innych czynności prawnych wprost przepisami prawa materialnego nakazanych. W rezultacie doszło do rażącego naruszenia obowiązku orzeczniczego i terminów zawitych w sprawie administracyjnej, jak i obowiązków organu określonych w art. 35 i 36 K.p.a. W tym zakresie powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2002r., sygn. akt: II SA 2280/2001, LEX Polonica nr 356767. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zakwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej "ustawą P.p.s.a.", zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Zasadniczy spór pomiędzy stronami sprowadza się do ustalenia, czy rozpatrzenie wniosku o zmianę rozkazu personalnego, wydanego na podstawie art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2011r. nr 287, poz. 1687), zwanej dalej "ustawą", dotyczącego powierzenia funkcjonariuszowi obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy (przy czym uposażenie policjanta nie może być obniżone) następuje w formie decyzji administracyjnej. W tym zakresie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Odnosząc się formułowanego w tym przedmiocie żądania przedstawionego w piśmie M. M. z dnia 31 maja 2012r. należy przytoczyć uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1986r., sygn. akt: III AZP 13/96, OSNC 1987, nr 9, poz. 128, w której stwierdzono, że "odmowne załatwienie wniosku strony o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. następuje w formie decyzji". Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że rozpatrzenie przedmiotowego wniosku nie następuje w formie decyzji administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw by uznać, że rozkaz personalny, wydany na podstawie art. 37 ustawy był w istocie decyzją administracyjną, co w rezultacie powoduje, że takiej formy nie może również przybrać kwestionowane przez M. M. pismo Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...]. o odmownym załatwieniu wniosku skarżącego o zmianę wydanych w tym trybie rozkazów w zakresie zmiany zamieszczonych danych dotyczących grupy zaszeregowania funkcjonariusza oraz mnożnika kwoty bazowej. Odnosząc się do argumentacji strony skarżącej wskazać trzeba, że o charakterze danego aktu administracyjnego decyduje jego treść, a nie nazwa. "Przez pojęcie «decyzji administracyjnej» należy rozumieć każdy, wydany na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa, władczy i jednostronny akt organu administracji, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej" (J.P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 19). Dla ustalenia jednak, czy w konkretnej sprawie właściwy organ administracji publicznej podejmuje rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, niezbędne jest zbadanie czy taka forma rozstrzygnięcia znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego, na podstawie których jest załatwiana. Sąd podziela stanowisko doktryny, że w każdym wypadku obowiązywania przepisu prawa administracyjnego, stwarzającego podstawy prawne dla organów administracyjnych do władczego kształtowania indywidualnych praw lub obowiązków adresatów w danej sferze – takie akty muszą przybrać formę decyzji administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 219). W związku z tym należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwiania sprawy administracyjnej poprzez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Domniemanie formy decyzji administracyjnej ma sens bowiem sens jedynie wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy. Sformułowanie zawarte w art. 104 k.p.a., że "załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji", odnosi się zatem tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej prawnej formie (por. wyrok NSA z dnia 17.12.1985r., sygn. akt: III SA 988/85, NSA z 1985, nr 2, poz. 38). W tym miejscu wskazania wymaga, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Oznacza to, że środek odwoławczy w postaci odwołania można wnieść od decyzji wydanej w I instancji. Tymczasem w niniejszej sprawie M. M. wniósł "odwołanie" od pisma Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...]. –stanowiącego w istocie zawiadomienie o sposobie załatwienia wniosku złożonego przez funkcjonariusza w przedmiocie zmiany wydanych w trybie art. 37 ustawy rozkazów dotyczącego powierzenia funkcjonariuszowi obowiązków służbowych. Mając na względzie powyższe podkreślić trzeba, że sprawą wynikającą z podległości służbowej jest sprawa indywidualna wiążąca się z przewidzianą w przepisach ustaw szczególnych treścią stosunku służbowego, w szczególności obowiązkiem wykonywania poleceń służbowych przełożonych. W kwestionowanych przez stronę rozkazach personalnych brak jest elementu przewidzianego przez przepisy prawa procesowego takiego jak istnienie sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w drodze decyzji – w związku z czym niedopuszczalne jest (jak chce tego skarżący) rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany tych rozkazów. Powierzenie obowiązków na danym stanowisku stanowi bowiem jedynie akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej, a stanowisko, na którym powierzane są obowiązki, może stać się po zakończeniu okresu powierzenia stanowiskiem docelowym, może poprzedzać także mianowanie na inne stanowisko. Przy powierzaniu obowiązków wchodzi w grę uznanie przez właściwego przełożonego konieczności realizacji zadań ustawowych Policji, przy czym nie ulega zmianie status prawny funkcjonariusza, któremu powierzono obowiązki. W ocenie Sądu, powierzenie obowiązków służbowych w oparciu o art. 37 ustawy jest jedynie aktem z zakresu sfery dyspozycyjności policjanta wobec jego władzy służbowej. Natomiast prawo do ochrony stosunku administracyjnoprawnego, jakim jest stosunek służbowy policjanta, w sprawach wynikających ze struktury administracyjnej i wewnętrznych powiązań w ramach tej struktury, w tym w sprawach wynikających z relacji między przełożonymi a podwładnymi, jest w istocie ograniczone, co wynika ze szczególnych cech nadrzędności i podrzędności organizacyjnej oraz cech stosunku służbowego i związanej z nim dyspozycyjności (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2001r., sygn. akt II SAB 251/00, LEX 55004, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2008r., sygn. akt II SA/Wa 71/08, LEX 489084, Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 marca 2011r., sygn. akt II SA/Sz 53/11). Skoro więc rozkaz personalny o powierzeniu funkcjonariuszowi pełnienia obowiązków, na okres krótszy niż 12 miesięcy nie jest –w świetle powołanych rozważań oraz orzecznictwa – decyzją administracyjną wniesienie "odwołania" od tego typu pisma powinno skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.) z przyczyn przedmiotowych – o czym prawidłowo rozstrzygnięto zaskarżonym postanowieniem. Mając na uwadze, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.