II SA/Ke 584/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Z.J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] Znak: [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] znak: [...] odmawiającą wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu K., gm. W., w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej numerami działek [...] i [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że organ I instancji przeprowadził postępowanie z wniosku Z. J. o sprostowanie błędnych zapisów w rejestrze ewidencji gruntów. Zdaniem wnioskodawcy błąd miał polegać na zapisaniu w ewidencji gruntów działek nr [...] i [...] na K. J. mimo tego, że nie były i nie są one jej własnością, pozostając własnością najpierw B., potem R., a obecnie S. L. Własnością K. J. są natomiast działki nr [...] i [...], które według wnioskodawcy powinny zostać na nią zapisane. Organ II instancji ustalił, że na podstawie protokołu ustalenia stanu władania sporządzonego w 1962 r. dla założenia ewidencji gruntów, B.L. został wpisany w ewidencji gruntów obrębu K. jako władający nieruchomością składającą się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 3,55 ha. Następnie decyzją Nr [...] z dnia [...], w ewidencji gruntów wsi K. wprowadzono na wniosek S.L., żony B.L., zmiany polegające na wykreśleniu działek nr [...], [...], [...] i [...] z jednostki rejestrowej nr 189, w której wpisany był B.L., utworzeniu dla tych działek nowej jednostki rejestrowej nr 333 i wpisaniu w niej S.L. – jako właścicielki tych działek na mocy aktu notarialnego nr rep. [...] z dnia 5 października 1962 r. Aktem tym S.L. kupiła od Z.T., O.P., S.T., J.B. i Z.B. nieruchomość o pow. 1,6278 ha stanowiącą wschodnią połowę z dawnej osady wpisanej w tabeli likwidacyjnej wsi K. pod nr 73. Nieruchomość ta, dla której założono zbiór dokumentów nr 3984 została zidentyfikowana jako działki nr [...], [...], [...] i [...]. Kolejnym aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia 5 stycznia 1972 r., S.L. darowała powyższą nieruchomość swojej córce K. J.. W akcie tym opis będącej jego przedmiotem nieruchomości nie nawiązywał w żaden sposób do istniejącej wówczas ewidencji gruntów, lecz do zbioru dokumentów nr 3984. W toku dokonanej w 1972 r. aktualizacji ewidencji gruntów zmieniono numerację działek w całym obrębie K.. Działka nr [...] otrzymała numer [...], a działka nr [...] - numer [...]. W toku przeprowadzonego w dniu 10 listopada 1972 r. ustalenia stanu władania w celu nadania aktów własności ziemi organ stwierdził, że B.L. był użytkownikiem działek nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. 2,02 ha, które otrzymał w spadku po ojcu A.L. W protokole ustalenia stanu władania została również uwzględniona K. J. jako władająca działkami numer [...], [...], [...] i [...], które otrzymała aktem notarialnym z dnia 5 stycznia 1972 r. Rep. A Nr [...], od swojej matki. W oparciu o powyższe ustalenia w 1974 r. został wydany akt własności ziemi Nr PBG-UW.5987 – 9/74, mocą którego B.L. stał się właścicielem działek nr [...], [...], [...] i [...] o powierzchni 2,02 ha. Aktem notarialnym Rep. [...] B. L. przekazał swoje gospodarstwo rolne synowi R. L., a ten z kolei aktem notarialnym Rep. A [...] z dnia 3 lutego 2003 r. darował je, w tym i działki nr [...] i [...], bratu i bratowej, tj. S. i L. małż. L.. Dla nieruchomości tej jest prowadzona księga wieczysta nr KW [...]. Na podstawie powyższych ustaleń i zgodnego stanowiska wnioskodawcy oraz S. i K. małż. L., organ II instancji uznał, że grunt położony w granicach działek oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...] i [...] stanowi nieruchomość stanowiącą własność K. J. identyfikowaną w akcie notarialnym z dnia 5 października 1962 r. jako wschodnia połowa z dawnej osady nr 73. Ponieważ jednak na obie te działki został wydany akt własności ziemi, a następnie została założona księga wieczysta, grunt znajdujący się w granicach tych działek stanowi obecnie własność S. i K. małż. L.. Wynika stąd zdaniem organu wniosek, że na działki nr [...] i [...] istnieją dwa opisane tytuły własności, a działki oznaczone numerami [...] i [...] mają nieuregulowany stan prawny. W tej sytuacji uwzględnienie zawartych we wniosku żądań było by w rzeczywistości rozstrzygnięciem w zakresie prawa własności, do czego organ prowadzący ewidencję gruntów nie jest uprawniony. Rolą ewidencji gruntów jest bowiem rejestrowanie stanów prawnych w oparciu o dokumenty własności, a nie rozstrzyganie o własności czy nadawanie prawa własności do nieruchomości. Organ zauważył też, że w związku ze zmianą przepisów, od dnia 1 stycznia 1992 r. nie ma możliwości prawnej skutecznego dochodzenia w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wzruszenia ostatecznych decyzji wydanych w sprawie uwłaszczenia gospodarstw rolnych – bez względu na istniejący stan faktyczny i zarzuty podnoszone przez strony. Na koniec organ wyjaśnił, że uchylenie przez WSA, wyrokiem z dnia 13 października 2005 r., postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, utrzymującego w mocy postanowienie Starosty W. zawieszające postępowanie w niniejszej sprawie – nie mogło zmienić oceny organu, ponieważ do uchylenia tego postanowienia doszło z powodu naruszenia przez organ art. 97 § 1 pkt 4 kpa, (tj. błędnego przyjęcia, że orzeczenie w sprawie wniosku Z. J. jest uzależnione od rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny w trybie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), a nie z przyczyn wskazanych w tamtej skardze. W skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...]., Z. J. wniósł o jej uchylenie i uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił, że w żadnym z uzasadnień zapadłych w sprawie decyzji, nie zostało wyjaśnione kto popełnił przedmiotową pomyłkę, choć według skarżącego popełnili ją pracownicy byłej Powiatowej Rady Narodowej. W uzasadnieniach zapadłych decyzji brak też wyjaśnienia dlaczego na jedne numery działek istnieją podwójne tytuły własności, a na inne tytułów własności brak. W efekcie organy administracji tolerują istnienie w ich dokumentacji ewidentnej pomyłki, mimo zgodnych wniosków zainteresowanych o wprowadzenie zmian, które sprostowałyby błędy popełnione przez pracowników organów administracji i doprowadziłyby do zgodności zapisów ewidencyjnych ze stanem posiadania istniejącym na gruncie. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodatkowo wyjaśnił, że uwzględnienie wniosku Z. J. skutkowałoby wykreśleniem ujawnionych na podstawie prawomocnego aktu własności ziemi właścicieli działek nr [...] i [...], tj. S. i K. małż. L. i wpisaniem w ich miejsce spadkobierców K. J., których własność oparta na aktach notarialnych nr [...] i [...] nie jest identyfikowana co do przedmiotu według danych z ewidencji gruntów. W efekcie takie rozstrzygnięcie organu administracji dotyczyłoby własności nieruchomości , do czego organ prowadzący ewidencję gruntów nie jest uprawniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.).Decyzja ta nie narusza bowiem ani prawa materialnego obowiązującego w dacie jej wydania, ani też przepisów postępowania w takim zakresie, iż mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy. Niekwestionowane przez strony ustalenia faktyczne będące podstawą zaskarżonej decyzji, znajdują uzasadnienie w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Dlatego te ustalenia zostały uznane przez sąd za niewadliwe i stały się podstawą ustaleń sądu. Obowiązujące przepisy dotyczące ewidencji gruntów i budynków tj. Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. Nr 100/2000 poz. 1086 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38/2001 poz. 454 ze zm.), nie przewidują innego trybu postępowania zmierzającego do skorygowania błędnych zapisów w ewidencji gruntów, niż postępowanie o aktualizację operatu ewidencyjnego. Zgodnie z § 46 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38/2001 poz. 454 ze zm.), dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 cytowanego rozporządzenia). Dokonuje się jej niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (§ 47 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Dokumenty te zostały określone w § 46 ust. 2 tego rozporządzenia. Są to:.. .1) prawomocne orzeczenia sądowe, akty notarialne, ostateczne decyzje administracyjne, .......akty normatywne, 2) opracowania geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykazy zmian danych ewidencyjnych, 3) dokumenty architektoniczno-budowlane gromadzone i przechowywane przez organy administracji publicznej, 4) ewidencje publiczne prowadzone na podstawie innych przepisów. Jako oczywiste należy przy tym przyjąć, że aktualizacji operatu ewidencyjnego opartego na późniejszych dokumentach, nie można dokonywać w oparciu o dokumenty wcześniejsze, choćby - co do zasady - mogły one być podstawą aktualizacji. Jak wynika z niekwestionowanych w niniejszej sprawie ustaleń organów administracji, ujawnione w obecnej ewidencji gruntów zapisy dotyczące objętych wnioskiem działek nr [...] i [...] oraz [...] i [...], oparte zostały na ostatnich ujawnionych w sprawie dokumentach, które są wymienione w przytoczonym przepisie § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jako mogące być podstawą zapisów w ewidencji. Są to akt notarialny z dnia 3 lutego 2003 r. obejmujący umowę darowizny m. in. działek nr [...] i [...] na rzecz S. i K. małżonków L. oraz protokół ustalenia stanu władania sporządzony w celu uwłaszczenia, określający K. J. jako władającą działkami numer [...], [...], [...] i [...], które otrzymała od swojej matki aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 5 stycznia 1972 r. Żadne późniejsze dokumenty dotyczące przedmiotowych działek nie zostały w sprawie przedstawione. W tej sytuacji organ prowadzący ewidencję gruntów nie miał podstawy prawnej do wprowadzenia wnioskowanej zmiany do operatu ewidencyjnego. Trafne było również powołanie się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji na niedopuszczalność rozstrzygania w postępowaniu ewidencyjnym o własności nieruchomości oraz niedopuszczalność nadawania w tym postępowaniu tytułów własności. Należy bowiem pamiętać, że postępowanie ewidencyjne służy ewidencji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma charakter informacyjny, a modernizacja, czy aktualizacja ewidencji gruntów nie służy regulowaniu stanów prawnych nieruchomości. Ewidencja gruntów pełniąc funkcje informacyjno-techniczne nie rozstrzyga sporów o prawa do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Stąd też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21 lipca 2004,II SA 1456/03,LEX nr 158877,NSA z dnia 19 listopada 1999, II SA 1384/99,LEX nr 46228, NSA z dnia 20 sierpnia 1998, II SA 766/98,LEX nr 41298). Uwzględniając przedstawiony charakter postępowania ewidencyjnego należy zgodzić się z zapatrywaniem organów administracji, że uwzględnienie wniosku Z. J. było niedopuszczalne, gdyż spowodowałoby zmiany w ostatnim ujawnionym w sprawie stanie prawnym przedmiotowych działek. Na skutek bowiem błędów popełnionych w toku ustalania w 1972 r. stanu władania przedmiotowych nieruchomości dla celów uregulowania ich własności w trybie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91), doszło do wydania aktu własności ziemi nr PBG. UW. 5987-9/74, stwierdzającego nabycie przez B. L. własności m. in. nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...], choć działki te w dacie 4 listopada 1971 r. nie pozostawały w jego posiadaniu, lecz w posiadaniu S.L., która kupiła je aktem notarialnym Nr rep. [...] z dnia 5 października 1962 r. Ponieważ zgodnie z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (teks jednolity Dz. U. Nr 208/04 poz. 2128), do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, wskazana wadliwość nie może być skorygowana nie tylko w niniejszym postępowaniu ewidencyjnym, ale w żadnym postępowaniu administracyjnym. Może natomiast i powinno dojść do skorygowania popełnionych błędów w drodze odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, zmierzającego do uzyskania tytułu własności na nie mające uregulowanego stanu prawnego nieruchomości oznaczone numerami [...] i [...], a następnie w drodze notarialnej czynności cywilnoprawnej pomiędzy obecnymi właścicielami obu przedmiotowych nieruchomości. Przykładowo można tu wskazać postępowanie nieprocesowe o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości rolnej przez samoistnego posiadacza na podstawie przywołanej ustawy uwłaszczeniowej z dnia 26 października 1971 r., bądź o stwierdzenie zasiedzenia. Sporządzone w toku takiego postępowania przed sądem powszechnym i w drodze czynności notarialnej dokumenty, w myśl przytoczonego wyżej przepisu § 46 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, będą podstawą do wprowadzenia wnioskowanych przez Z. J. zmian w ewidencji gruntów. Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że nie mogły one odnieść zamierzonego skutku. Postulowane przez skarżącego wyjaśnienie, kto i kiedy popełnił pomyłkę, która spowodowała dokonanie wadliwych wpisów w ewidencji gruntów odnośnie osób władających przedmiotowymi działkami, nie miało znaczenie dla niniejszej sprawy skoro dotyczyła ona wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Wyjaśnienie czy i ewentualnie jakie znaczenie miałaby wskazana przez skarżącego okoliczność dla innych postępowań administracyjnych, czy sądowych (np. dotyczących wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia kwestionowanych zmian w ewidencji gruntów, stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych w tych sprawach, czy też postępowań odszkodowawczych) – wykracza poza ramy niniejszej sprawy administracyjnej i przez to nie może być przedmiotem rozważań sądu. Co do zarzutu jakoby w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak było wyjaśnienia dlaczego na jedne numery działek istnieją dwa tytuły własności, a na drugie działki nie ma żadnych tytułów - należy stwierdzić, że nie polega on na prawdzie. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w uzasadnieniu swojej decyzji wyjaśnił szczegółowo, z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego o jakich mowa w art. 7 i 77 kpa, stan prawny przedmiotowych nieruchomości i przyczyny dla których na działki nr [...] i [...] istnieją dwa tytuły własności, podczas gdy działki nr [...] i [...] mają nieuregulowany stan prawny. Odnośnie obu omawianych zarzutów można jedynie dodać, że jedną z przyczyn istniejących w zapisach ewidencyjnych wadliwości był z pewnością błędny wniosek poprzedniczki prawnej skarżącego, jego teściowej S. ., o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów w gospodarstwie Nr 189, polegającej na przepisaniu m. in. działek nr [...] i [...] (odpowiadających obecnie przedmiotowym działkom nr [...] i [...]), z gospodarstwa B. L. na rzecz S. (k. 10 akt administracyjnych). Niewątpliwy wpływ na powstałe błędy miało również i to, że obecni w czasie ustalania w 1972 r. stanu władania przedmiotowych działek B. L. i K. J. potwierdzili nieprawdziwy, jak się okazało, fakt posiadania przez nich działek o numerach odpowiednio [...] i [...] oraz [...] i [...]. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).