II SA/Ke 585/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta,, Asesor WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Referent stażysta Katarzyna Tuz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2007r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa ( Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokat M.M. kwotę 292,80 ( dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych w tym 52,80 złotych VAT tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2006r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta B. przez Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego w wysokości 250 zł z przeznaczeniem na żywność i poszukiwanie pracy i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż A. K. w dniu 19 czerwca 2006 r złożył ustne zgłoszenie podania o udzielenie pomocy w postaci zasiłku celowego na poszukiwanie pracy i warunki prawidłowej egzystencji w wysokości 5.200,00 zł. Decyzją z dnia 5 lipca 2006r. organ I instancji - powołując się m. in. na przepisy art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 5 art. 39, art. 106 ust. 1 i 4, art. 109 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) - udzielił A. K. pomocy w postaci zasiłku celowego w łącznej wysokości 250 zł, z przeznaczeniem na poszukiwanie pracy i zakup żywności. Rozstrzygnięcie tej treści zostało wydane w szczególności ze względu na wywiad środowiskowy, z którego wynika, że A. K. znajduje się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej z uwagi na ubóstwo i bezrobocie, co - stosownie do art. 7 pkt lit. 4 oraz art. 39 ustawy o pomocy społecznej - uzasadnia przyznanie mu zasiłku celowego. Równocześnie Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. podniósł, że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka odpowiedniego kryterium dochodowego wnioskodawcy, co umożliwia przyznanie A. K. świadczenia z pomocy społecznej. Zgodnie bowiem z przepisem art. 8 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy dochód w rodzinie wynoszący 0 zł kwalifikuje wnioskodawcę do udzielania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Ponadto organ I instancji podkreślił, że A. K. kategorycznie odrzucił pomoc w formie ciepłych posiłków w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", co mogłoby obniżyć zużycie gazu i energii elektrycznej, podnosząc jednocześnie, że nie jest w stanie przyznać wnioskodawcy zasiłku celowego w żądanej wysokości 5.200,00 zł z uwagi na ograniczone możliwości finansowe. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania A. K., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, powołując w podstawie prawnej przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, stwierdzając jednocześnie, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności wywiad środowiskowy, potwierdza, że A. K. spełnia ustawowe przesłanki do przyznania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego. Ponadto Kolegium podkreśliło, iż zasiłki celowe są uznaniową formą pomocy społecznej, zaś wysokość udzielanych świadczeń jest uzależniona od wysokości środków, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej. Z kolei stosownie do przepisu art. 3 ust. 4 cyt. ustawy organ I instancji, przyznając zasiłek celowy, powinien brać pod uwagę okoliczności w konkretnej sprawie oraz potrzeby poszczególnych osób i rodzin, które powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Tymczasem - jak wynika z pisma organu I instancji z dnia 2 sierpnia 2006r. - w lipcu 2006r. Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w B. rozdysponował łącznie kwotę 25.974,00 zł na zasiłki celowe. W formie zasiłków celowych udzielono z tych pieniędzy pomocy 124 rodzinom, przy czym średnia wysokość zasiłku celowego wyniosła 209,47 zł. Z kolei najwyższy zasiłek celowy w lipcu 2006r. został przyznany rodzinie na remont domu - w kwocie 1.000,00 zł. Natomiast najniższe zasiłki w kwocie 100,00 zł organ I instancji przyznał osobom samotnie gospodarującym na zakup leków i odzieży. Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że przyznawanie zasiłków celowych uzależnione jest od sytuacji materialnej i rodzinnej oraz potrzeb osób i rodzin ubiegających się o pomoc społeczną. Ze względu na powyższe organ odwoławczy ocenił, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały naruszone granice uznania administracyjnego, nie znajdując jednocześnie podstaw do zakwestionowania wysokości przyznanego stronie zasiłku celowego w kwocie 200 zł. Jakkolwiek bowiem sytuacja życiowa A. K. jest bardzo trudna to wysuwane przez stronę żądania przyznania zasiłku celowego w wysokości 5.200,00 zł miesięcznie do czasu znalezienia stałej pracy i wypłaty pierwszej pensji zdecydowanie przekraczają możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej i wykraczają poza cele pomocy społecznej. Jednakże - pomimo prawidłowości w/w ustaleń - Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji nie rozpatrzył wszystkich możliwości wsparcia A. K.. Pomimo bowiem, że wnioskodawca odmówił kategorycznie przyjęcia pomocy w formie gorących posiłków oraz wszelkiej innej pomocy rzeczowej (co wynika z akt sprawy) to organ I instancji powinien był rozpatrzyć możliwość przyznania środków finansowych na ten cel. Co prawda założenia programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przewidują przede wszystkim udzielanie pomocy w formie gorących posiłków, jednak w szczególnie uzasadnionych przypadkach przewidziana jest w ramach tego programu możliwość udzielania pomocy w innej formie, w tym finansowej. Dlatego też organ odwoławczy podniósł, iż organ I instancji, biorąc pod uwagę szczególnie trudne położenie odwołującego, powinien był rozważyć możliwość dodatkowego wsparcia A. K. w formie pieniężnej z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. K. wskazując, iż kwotą spełniającą wymagania właściwej egzystencji i poszukiwania pracy na terenie Polski jest równowartość 2 średnich krajowych - 5.200 zł brutto regularnie płatnych raz w miesiącu do momentu znalezienia pracy i otrzymania pierwszej pensji. Natomiast "przyznana kwota 250 zł nie spełnia podstawowych norm wyżywienia, nie mówiąc o już o poszukiwaniu pracy - stanowisko takie łamie prawo i samą ustawę o pomocy społecznej nakazującą przezwyciężanie trudnych sytuacji oraz zaspokojenie potrzeb". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości, bądź zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei stosownie do art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a, decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego bądź procesowego, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. Tym samym, kwestionowana przez skarżącego decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji w przytoczonym wyżej zakresie nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym - w szczególności w wywiadzie środowiskowym. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a., który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do powołanego przepisu oraz do uchwały Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjbego z 4 maja 1998r. publik. ONSA nr 3 z 1998r. poz. 79, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcie sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Wskazać należy, iż taka właśnie sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie, jako że uchybienia proceduralne w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, na jakie trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie mogły zostać sanowane w postępowaniu odwoławczym poprzez zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż - z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części - pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Istota tej zasady polega bowiem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Skoro zatem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, to nie może budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Organ ten nie przeprowadza wówczas merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ administracji publicznej I instancji. Wynika to z faktu, iż decyzja organu I instancji wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot tej kontroli. Na gruncie rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy trafnie wskazał, iż organ I instancji nie rozpatrzył wszystkich możliwości wsparcia A. K.. Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie odżywiania" Dz. U. z 2005 r. nr 267 poz. 2259 zwanej dalej ustawą) w związku z w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004r. nr 64 poz.593 ze zm.) pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 150% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej tj. kwoty 477 zł. Zatem kryterium dochodowe kwalifikujące osobę samotnie gospodarującą do udzielenia pomocy w ramach przedmiotowego programu wynosi 715, 50 zł. Nie ulega wątpliwości, iż skarżący, wykazując dochód zerowy, spełnił kryterium dochodowe uprawniające go do otrzymania pomocy w ramach w/w programu. Jak wynika z wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2005 Nr 267, poz. 2259) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. z 2006r. nr 25, poz. 186) pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności (...), a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego, jest przyznawana w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną (§ 6 cyt. rozporządzenia). Tymczasem orzekający w niniejszej sprawie organ I instancji - jakkolwiek zaproponował skarżącemu pomoc w formie ciepłych obiadów - to po odmowie przyjęcia tej pomocy przez A. K. nie uwzględnił dyspozycji § 6 cyt. rozporządzenia i nie zbadał czy w niniejszej sprawie przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną lub brak możliwości zapewnienia posiłku. Z kolei brak powyższych ustaleń przekłada się na wysokość przyznanej skarżącemu pomocy, bowiem w przypadku zaistnienia opisanych wyżej okoliczności - stosownie do dyspozycji § 6 cyt. rozporządzenia - przyznawana jest pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego. Tego rodzaju uchybienie należy, zdaniem Sądu, uznać za wadę tego rodzaju, że nie może być usunięte przez organ II instancji w postępowaniu odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przedmiotowego postępowania w zmienionym zakresie przedmiotowym naruszyłoby, określoną w art. 15 k.p.a., zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dlatego też w ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Ze względu na powyższe za bezzasadne należy uznać zarzuty zawarte w skardze. Odnosiły się one bowiem jedynie do zagadnień merytorycznych zawartych w decyzji organu I instancji, nie zaś do kwestii dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Natomiast na obecnym etapie postępowania kontrola sądowoadministracyjna ograniczyć musiała się do oceny zgodności z prawem decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego i prawidłowości zastosowania przez nie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. o oddaleniu skargi A. K.. Natomiast orzeczenie o kosztach zawarte w punkcie II wyroku wydano w oparciu o przepis § 2 ust. 3, § 18 ust.1 pkt 1 c oraz § 19 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz.1348 ze zm.) oraz na podstawie art. 250 ustawy.