II SA/Ke 586/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2009r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...]; III. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowcu z dnia [...] znak: [...]; IV. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia [...] znak: [...]; V. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. G., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Decyzją z dnia [...], podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ I instancji nakazał A. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego ogrodzenia (od strony drogi, będącej własnością Gminy) działki nr ewid. 3, położonej przy [...], zrealizowanego w sposób odbiegający od ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr 38, poz. 436 z dnia 14 maja 2001r.), z poinformowaniem, że nakaz rozbiórki nie dotyczy ogrodzenia od strony północno-wschodniej budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 3, położonej przy [...] na odcinku 8,50 m w kierunku południowo-wschodnim, począwszy od słupka stalowego, usytuowanego w odległości 3m od narożnika północno-wschodniego budynku mieszkalnego, który to odcinek ogrodzenia wybudowany został zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Podczas oględzin na działce położonej przy [...] ustalono, że na działce tej znajduje się budynek mieszkalny i budynki gospodarcze, działka jest ogrodzona ze wszystkich stron ogrodzeniem o wysokości 1,5m, wykonanym z siatki ocynkowanej zamontowanej na słupach stalowych wykonanych z rur zabetonowanych w gruncie. Od strony wschodniej wykonana została brama wjazdowa o szerokości ok. 5,30m oraz furtka wejściowa o szerokości ok. 0,9m, wykonane z profili oraz prętów ozdobnych. Długość przęsła ogrodzenia w świetle osi słupków wynosi ok. 2,45m. Działka posiada kształt nieregularny. Od strony zachodniej jej długość wynosi ok. 46,90m, od strony północnej ok. 27,30m, od strony wschodniej ok. 27,90m, od strony południowej ok. 41,0m. Od strony zachodniej przygotowany został szalunek z desek do wykonania cokołu betonowego, natomiast na pozostałe długości ogrodzenia wykonany został wykop liniowy dla fundamentu cokołu. W dniu 17 lipca 2008r. A. G. złożyła do Starosty Powiatu "wniosek zamiaru wykonania zgłoszenia" ogrodzenia z siatki działki nr 3, a następnie wniosek ten wycofała w dniu 25 lipca 2008r. (notatka służbowa z dnia 19 listopada 2008r.). Przedmiotowa działka nr 3 znajduje się na terenie objętym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i zlokalizowana jest w jednostce strukturalnej 19 MN, dla której plan ten ustala ogrodzenia ażurowe o wysokości 1,50m wg indywidualnych decyzji w zakresie formy i materiału, sytuowanych w ustalonej linii rozgraniczającej ulice. Wobec powyższego organ I instancji, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie samowolnej budowy ogrodzenia działki Nr 3 (od strony drogi gminnej), zrealizowanego w sposób odmienny od ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta postanowieniem z dnia 19 listopada 2008r., podjętym w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych przy samowolnej budowie ogrodzenia (od strony drogi, będącej własnością) działki Nr 3, położonej przy [...], a także nałożył na A. G. obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia określonych dokumentów, z poinformowaniem że niespełnienie w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków spowoduje wydanie decyzji zgodnie z art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego oraz, że po przedłożeniu ich wydane zostanie postanowienie w sprawie naliczenia opłaty legalizacyjnej, zgodnie z art. 49b Prawa budowlanego. Mimo, że inwestor A. G. nie przedłożyła żądanych dokumentów organ I instancji decyzją z dnia 2 marca 2009r. umorzył postępowanie w sprawie "samowolnej budowy ogrodzenia działki Nr 3 usytuowanego od strony drogi gminnej, zrealizowanego w sposób odbiegający od ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta" ze względu na prowadzenie postępowania na podstawie niewłaściwego przepisu Prawa budowlanego. Organ I instancji uznał bowiem, że samowolnie wykonane ogrodzenie (urządzenie budowlane – art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego) związane z legalnie istniejącym obiektem budowlanym należy traktować jako samowolne wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa, wobec czego zastosowanie ma art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia 25 marca 2009r., podjętym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nałożył na A. G. obowiązek wstrzymania w terminie natychmiastowym prowadzenia samowolnie wykonywanych robót budowlanych realizowanych przy budowie ogrodzenia (od strony drogi, będącej własnością Gminy) działki nr 3. Następnie decyzją z dnia [...] nakazał A. G. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego ogrodzenia (od strony drogi będącej własnością Gminy. działki nr 3, zrealizowanego w sposób odbiegający od ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta z poinformowaniem, że nakaz rozbiórki nie dotyczy ogrodzenia od strony północno-wschodniej budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 3, położonej przy [...] na odcinku 8,50m w kierunku południowo-wschodnim począwszy od słupka stalowego, usytuowanego w odległości 3m od narożnika północno-wschodniego budynku mieszkalnego, który to odcinek ogrodzenia wybudowany został zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta. Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane w warunkach samowoli budowlanej, gdyż skarżąca w dniu 17 lipca 2008r. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robot związanych z budową ogrodzenia, jednak po uzyskaniu informacji, że planowane ogrodzenie narusza ustalenia planu wycofała zgłoszenie. Ponadto ogrodzenie odbiega od ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, zgodnie z którym w stosunku do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 19MN, na którym znajduje się działka nr 3, dopuszcza się w § 50 ust. 5 pkt 3 ogrodzenie ażurowe o wysokości1,5m wg indywidualnych decyzji w zakresie formy i materiału, sytuowanych w ustalonej linii rozgraniczającej ulic. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się projekt zagospodarowania działki nr 3, na którym kolorem zielonym oznaczono wybudowane ogrodzenie. Po dokonaniu analizy tego projektu zagospodarowania oraz porównaniu tego ogrodzenia z linią rozgraniczającą ulic, oznaczoną kolorem czerwonym należy stwierdzić, że ogrodzenie od strony północnej o długości ok. 27,30m, od strony południowo-wschodniej o długości ok. 41m i od strony wschodniej o długości ok. 19m nie usytuowano w linii rozgraniczającej ulic, z naruszeniem ustaleń w/w planu zagospodarowania przestrzennego. Jedynie na odcinku ok. 8,50m w kierunku południowo-wschodnim, począwszy od słupka stalowego, usytuowanego w odległości ok. 3,0m od narożnika północno-wschodniego budynku mieszkalnego, ogrodzenie usytuowano w linii rozgraniczającej ulice. Natomiast odcinek ogrodzenia od strony zachodniej o długości ok. 46,90m nie był rozpatrywany, bowiem jest to ogrodzenie boczne od strony sąsiedniej i nie wymaga zgłoszenia. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowym przypadku brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robot budowlanych (wybudowanego ogrodzenia od strony drogi) do stanu zgodnego z prawem, gdyż sama lokalizacja ogrodzenia pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, a zatem w sprzeczności z prawem. Ponadto usytuowanie ogrodzenia w granicach własnościowych działki nie jest równoznaczne z usytuowaniem go w ustalonej linii rozgraniczającej ulicę. Organ odwoławczy wskazał na treść pisma Urzędu Miasta Wydział Gospodarki Komunalnej z dnia 16 grudnia 2008r., z którego wynika że można pozostawić czasowo wykonane ogrodzenie (niezgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego) w granicach własności działki Nr 3 od strony [...] zlokalizowanej na działce Nr 1, tj. od strony zachodniej, do czasu gdy zajdzie potrzeba udostępnienia terenu. Przesunięcie ogrodzenia zostanie wykonane staraniem i na koszt właściciela działki Nr 3. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła A. G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę decyzji przez jej uchylenie. W skardze zarzucono sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego materiału w sprawie, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, naruszenie art. 6, art. 7, art. 77, art. 78 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 51 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że obecne ogrodzenie postawiła w miejscu dawniej istniejącego płotu drewnianego, w granicach własnościowych działki, wobec czego organ administracji nie może ingerować. Zarzuciła, że "nie można ustalać planu zagospodarowania przestrzennego na nieruchomości, co do której Skarb Państwa nie ma żadnego prawa w trakcie jego sporządzania", zapisów planu nie konfrontowano bezpośrednio w terenie. Skarżąca zarzuciła, że przeprowadzona linia rozgraniczająca przebiega przez posadowione na nieruchomości obiekty w postaci budynku mieszkalnego i piwnicy. Nie zgadza się także ze stwierdzeniem organu, że usytuowanie ogrodzenia w granicach własnościowych działki nie jest równoznaczne z usytuowaniem go w linii ustalającej linii rozgraniczającej ulice. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie z powodu wszystkich zarzutów w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zasady słuszności, czy też celowości nie mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Badając legalność zaskarżonego aktu sąd administracyjny dokonuje jego oceny w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jego wydania i w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dacie jego wydawania. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zakres stosowania art. 51 ustawy został określony w art. 50 ust. 1, który ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1. Stanowi on kontynuację rozwiązań legalizacyjnych przyjętych w tym przepisie. Zasadnie organ przyjął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że do robót budowlanych wykonywanych przy urządzeniach budowlanych mają zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 ustawy. Przez urządzenia budowlane należy rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym ogrodzenia (art. 3 pkt 9 ustawy). W myśl przepisu art. 28 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy), jednak zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Należy wskazać, że właściwy organ wnosi sprzeciw m.in. wówczas, gdy wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezspornym w sprawie jest fakt wybudowania w okresie wrzesień-październik 2008r. przez A. G. ogrodzenia całej działki Nr 3, położonej przy ulicy [...], stanowiącej jej własność i zabudowaną budynkami (mieszkalnym i gospodarczym). Ogrodzenie to należy zatem zaliczyć do urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy. Z akt sprawy wynika, że skarżąca dokonała w dniu 17 lipca 2008r. zgłoszenia zamiaru wykonania robot polegających na rozbiórce starego drewnianego ogrodzenia i budowie nowego ogrodzenia z siatki, lecz wniosek ten w dniu 25 lipca 2008r. wycofała, co skutkuje uznaniem, że roboty polegające na budowie przedmiotowego ogrodzenia, o ile położone jest ono od strony drogi, ulicy wykonane zostało w warunkach samowoli budowlanej. W tej sytuacji nawet podnoszona przez skarżącą okoliczność, że ogrodzenie zostało zrealizowane na miejscu poprzednio istniejącego płotu drewnianego nie może usprawiedliwiać dokonanej samowoli budowlanej. Brak zgłoszenia, mimo takiego obowiązku, wynikającego z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy uzasadnia obowiązek ingerencji organów nadzoru budowlanego na podstawie art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy, określającego zadania tych organów. Zasadnie zatem w sprawie niniejszej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie samowolnej budowy ogrodzenia działki nr ewid. 3, zlokalizowanej przy [...]. W zawiadomieniu o wszczęcie postępowania z dnia 2 marca 2009r. (poprzednio z dnia 19 listopada 2008r.) stwierdzono, że chodzi o ogrodzenie "od strony drogi, będącej własnością Gminy", które zrealizowano w sposób odbiegający od ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr 38, poz. 436 z dnia 14 maja 2001r.). Podstawowym zatem obowiązkiem organu nadzoru budowlanego w toku wszczętego postępowania było ustalenie przebiegu dróg i ulic wokół przedmiotowej nieruchomości skarżącej oraz zapisów planu dotyczących tej części miasta oraz zbadanie zgodności tych zapisów ze stanem faktycznym sprawy. Sąd uznał, że obowiązku tego nie wykonał organ nadzoru budowlanego, czym naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy wskazać, że nie zostało ustalone w sposób nie budzący wątpliwości, od której strony nieruchomości nr ewid. 3 położona jest owa "droga gminna, stanowiąca własność Gminy", z powodu której budowa ogrodzenia wymagała zgłoszenia zamiaru budowy, przewidzianego w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy oraz droga, ulica, której linie rozgraniczające powodują uznanie za sprzeczne z prawem usytuowanie przedmiotowego ogrodzenia. Mając na uwadze, że cała działka została ogrodzona okoliczność ta miała istotne znaczenie. W protokole oględzin z dnia 18 listopada 2008r., jak również w szkicu stanowiącym załącznik do protokołu nie określono ani położenia dróg gminnych, ani ulicy, określono tylko długość ogrodzenia w zależności od stron świata. Zauważyć należy, że z Projektu zagospodarowania działki oraz szkicu z oględzin można wywnioskować, że od strony ogrodzenia o długości 46,90m znajduje się ulica [...], natomiast ze znajdującego się w aktach wyrysu z ewidencji k. KI-3 akt administracyjnych wynika, że ulica ta położona jest po przeciwległej stronie nieruchomości. W sprzeczności z tym także pozostaje stwierdzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że "odcinek ogrodzenia od strony zachodniej o długości ok. 46,90m nie był rozpatrywany, bowiem jest to ogrodzenie boczne od strony sąsiedniej i nie wymaga zgłoszenia". Drogi gminne należą do dróg publicznych, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, z tym że nie można zapominać, że nawet gdy droga, od strony której zamierza się realizować ogrodzenie nie jest zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, to i tak stanowi "inne miejsce publiczne", o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3, w związku z czym budowa takiego ogrodzenia także wymaga dokonania zgłoszenia. Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił wystąpienia tych przesłanek, które przesądziłyby o konieczności przyjęcia w konkretnym przypadku istnienia drogi, ulicy z punktu widzenia art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym miejscu należy podnieść, że nie została wyjaśniona przez organ także okoliczność, która zadecydowała o niemożności legalizacji przedmiotowej inwestycji, tzn. niezgodność z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Miasta. W aktach sprawy znajduje się fragment wypisu planu określonego jako "Zmiana Nr 5 części miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta położonej w rejonie ulic [...]". Z akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość, która została ogrodzona przez A. B. przylegała do którejkolwiek z wymienionych ulic. Nie można tego wywnioskować także ze znajdującego się w aktach sprawy fragmentu rysunku planu (k. KI-10 akt administracyjnych). Ponadto wskazać należy, że w § 50 ust 5 pkt 3 w/w planu, na który powołuje się organ odwoławczy ustalono, że w stosunku do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 19MN "w stosunku do nowej zabudowy oraz budynków przebudowywanych i rozbudowywanych" obowiązuje warunek ogrodzenia ażurowego o wysokości 1,5m wg indywidualnych decyzji w zakresie formy i materiału, sytuowanego w ustalonej linii rozgraniczającej ulic i zakaz stosowania ogrodzeń z prefabrykatów. Wskazać należy, że organ nie wykazał, że ten zapis planu ma zastosowanie w niniejszej sprawie, czy przedmiotowe ogrodzenie jest "nową zabudową" w rozumieniu tego zapisu, oraz jakiej ulicy dotyczą linie rozgraniczające. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w celu wykazania, że część ogrodzenia nie znajduje się w ustalonej linii rozgraniczającej "ulicy" powołał projekt zagospodarowania działki nr 3, na której kolorem zielonym oznaczono wybudowane ogrodzenie, a kolorem czerwonym linie rozgraniczające ulicy. Zauważyć należy, że w projekcie zagospodarowania działki Nr 3 – k. KI-20 akt, sporządzonym przez T. K. kolorem zielonym oznaczono "istniejące ogrodzenie", ale objęto nim także ulicę [...]. Natomiast "linie rozgraniczające wg planu zagospodarowania" oznaczone kolorem czerwonym wytyczono na fragmencie projektu (brak nr karty akt) bez wskazania jego autora, oraz źródła. Takie zatem określenie linii rozgraniczających budzi poważne wątpliwości, co do ich prawidłowości i rzetelności, a w konsekwencji świadczy o zupełnej dowolności w przyjęciu, że przedmiotowe ogrodzenie w części określonej w decyzji z dnia [...] nie znajduje się w liniach rozgraniczających ulicy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu i na podstawie art. 145 ust. 1 lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. Uchylenie także decyzji organu I instancji z dnia [...], decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia 19 listopada 2008r., postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 marca 2009r. - wydanych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, znajduje uzasadnienie w art. 135 cyt. ustawy i jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uzupełni materiał dowodowy w sposób wskazany w treści uzasadnienia Sądu i w zależności od jego oceny, dokonanej zgodnie z art. 80 kpa wyda stosowne rozstrzygnięcie.