II SA/Ke 59/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 maja 2007r. sprawy ze skargi A.K. i G.D. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...]. , po rozpatrzeniu odwołania A.K. i G.D. – reprezentantów Rady Sołectwa Wsi R. w gminie T. od wydanej w trybie wznowieniowym decyzji Starosty z dnia 31 sierpnia 2006r., odmawiającej uchylenia decyzji Starosty z dnia 29 czerwca 2005r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Ekologicznemu Związkowi Gospodarki Odpadami Komunalnymi w R. pozwolenia na budowę Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi w R., ponieważ w wyniku wznowienia postępowania organ stwierdził brak podstaw do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 kpa, Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie wznowieniowe pierwszej instancji w powyższej sprawie. Swoje rozstrzygnięcie Wojewoda oparł na następujących ustaleniach: Decyzją z dnia 29 czerwca 2005r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi wraz z urządzeniami towarzyszącymi. Decyzja ta stała się ostateczna. W dniu 9 grudnia 2005r. wpłynął do Starosty wniosek z dnia 15 listopada 2005r. A.K. i D.F. – reprezentantów Rady Sołectwa Wsi R. w gminie T. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją. Wnioskodawcy podnieśli w nim m. in., że mieszkańcy R. o wszczęciu postępowania dowiedzieli się już po fakcie i że gdyby zostali prawidłowo poinformowani o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę to skorzystaliby z uprawnień strony. Naruszenie przez organ I instancji art. 10 kpa i art. 28 § 2 prawa budowlanego powoduje, że spełniona jest przesłanka do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Ponieważ zaś odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego spełniona jest także przesłanka do wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Na wezwanie organu A.K. i G.D. wskazali, że terminem, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa jest data po 23.10.2005r., kiedy to poseł C. otrzymał kserokopię dokumentów dotyczących omawianej inwestycji ze Starostwa Powiatowego i dokumenty te im udostępnił. W dniu 20 stycznia 2006r. organ I instancji wydał decyzję, którą odmówił wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie terminu z art. 148 § 1 i 2 kpa oraz z uwagi na brak podstawy do uznania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Od decyzji tej odwołali się A.K. i G.D. Decyzją z dnia 20 marca 2006r. organ II instancji uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak należytego ustalenia terminu, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania a także z uwagi na dokonania oceny przyczyn wznowienia i stwierdzenia ich braku bez uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Na wezwanie starosty A. K. i G. D. wskazali, że dokumenty niezbędne do wystąpienia uzyskali 8 listopada 2005r. i od tego dnia biegnie termin, o jakim mowa w art. 148 § 2 kpa. Postanowieniem z dnia 22 maja 2006r. Starosta wznowił postępowanie uznając, że wniosek A.K. i G.D. został złożony z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 kpa i następnie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia 29 czerwca 2005r. wskazując, że z analizy dokumentów wynika, że uciążliwości mieszczą się w granicach terenu planowanej inwestycji i brak jest podstaw do stwierdzenia oddziaływania inwestycji na sąsiednie działki. Odwołanie od tej decyzji wnieśli A.K. i G. D. – reprezentujący Radę Sołecką Wsi R. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda wskazał, że Starosta błędnie ocenił, że podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z zachowaniem terminów określonych w art. 148 § 1 i 2 kpa. W myśl bowiem art. 148 § 1 kpa strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w który dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 148 § 2 kpa termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. A.K. i G.D. określili, że niezbędne dokumenty uzyskali 8 listopada 2005r. a zatem stosownie do art. 57 § 3 kpa miesięczny termin upływał 8 grudnia 2005r. Tymczasem z akt sporawy wynika, że podanie z dnia 15 listopada 2005r. o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie wpłynęło do Starostwa Powiatowego w dniu 9 grudnia 2005r., to jest o jeden dzień po upływie miesięcznego terminu. Organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminów, wynikających z przepisów art. 148 § 1 i 2 kpa. Zgodnie z przepisem art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Według utrwalonej linii orzecznictwa NSA datą wszczęcia postępowania o wznowienie postępowania jest dzień wpływu do właściwego organu podania strony / wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1993r. SAB / WR 47/92/. Skoro w przedmiotowej sprawie wniosek o wznowienie wpłynął po upływie miesięcznego terminu, stanowi to podstawę do wydania zgodnie z art. 149 § 3 kpa decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych. Wojewoda wskazał, że skoro jednak organ I instancji postanowieniem z dnia 22 maja 2006r. bezpodstawnie wznowił postępowanie, działając w trybie odwoławczym należało uchylić zaskarżoną decyzję i orzec o umorzeniu wznowionego postępowania. Skargę na tę decyzję, wskazując w nagłówku, że wnoszą ją w imieniu Rady Sołectwa Wsi R., wnieśli A.K. i G.D. zarzucając naruszenie art. 7, 9, 57 § 5, 61 § 3, 136, 148 § 2 kpa i domagając się w związku z tym uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W szczególności w skardze zarzucono, iż organ odwoławczy błędnie ustalił, że został uchybiony termin do wniesienia podania o wznowienie, błędnie powołując się na art. 61 ust. 3, a jednocześnie zapominając o treści art. 57 § 5 kpa, który ma zastosowanie także do podania o wznowienie, a zgodnie z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W odpowiedzi na tę skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko a w związku z zarzutem naruszenia art. 57 § 5 kpa wskazał, że ponieważ wiążącą datą jest data wpływu podania do organu I instancji to nie ma znaczenia data wysłania tego podania za pośrednictwem urzędu pocztowego. W piśmie procesowym z dnia 19 kwietnia 2007r. A.K. i G.D. / na wezwanie sądu do sprecyzowania, w czyim imieniu składają skargę w związku z tym, że Rada Sołecka nie ma zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 i 26 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej uppsa/ wskazali, że występują w imieniu własnym jako strona a także w imieniu ogółu mieszkańców wsi R.. Ponieważ skarżący nie wskazali żadnych konkretnych osób, w imieniu których mieliby działać ani też nie złożyli żadnego pełnomocnictwa od osób fizycznych a jedynie powołali się na uchwałę Rady Sołectwa Wsi R. Sąd uznał, iż faktycznie skarżącymi w tej sprawie są tylko A.K. i G.D.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarówno organ I instancji jak i Wojewoda ustalili, iż termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania rozpoczął bieg w dniu 8 listopada 2005r. W aktach sprawy znajduje się koperta,w której przesłane zostało na adres Starosty przesyłka poleconą podanie o wznowienie. Data stempla pocztowego wskazuje jednoznacznie, że podanie to zostało nadane w Urzędzie Pocztowym w S. w dniu 7 grudnia 2005r. Zgodnie z art. 148 § 2 kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Przy ustaleniu przez organy obu instancji, iż termin rozpoczął swój bieg w dniu 8 listopada 2005r. stosownie do art. 57 § 3 kpa prawidłowo Wojewoda ustalił, że bieg tego terminu zakończył się w dniu 8 grudnia 2005r. Natomiast nie można już uznać za prawidłowe stanowiska, iż do ustalenia czy termin ten został zachowany nie ma zastosowania przepis art. 57 § 5 kpa, zgodnie z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. W przepisie art. 148 § 2 kpa mowa jest tylko o tym, w jakim terminie wnosi się do organu podanie o wznowienie. Przepis ten nie zawiera uregulowania, z którego wynikałoby, że przy ustalaniu, czy strona dochowała terminu art. 57 § 5 kpa nie ma zastosowania. Również przy art. 57 kpa brak jest przepisu, który wyłączałby zastosowanie § 5 do podań o wznowienie. Powołana przez organ odwoławczy teza orzeczenia NSA, wyjęta z kontekstu konkretnej sprawy, nie znajduje zastosowania w sprawie niniejszej. Słusznie skarżący zarzucają, iż przepis art. 61 kpa, regulujący kwestię daty wszczęcia postępowania administracyjnego, nie ma znaczenia przy ustalaniu zachowania przez stronę terminu do wniesienia podania o wznowienie o jakim mowa w art. 148 § 2 kpa. Ponieważ zaskarżoną decyzją Wojewoda uchylił decyzję Starosty i postępowanie w sprawie umorzył tylko dlatego, że dokonał błędnej wykładni przepisów dotyczących terminu do wniesienia podania o wznowienie, przez co poczynił nieprawidłowe ustalenia co do zachowania tego terminu, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c uppsa. Natomiast rozpoznając ponownie sprawę organ powinien wyjaśnić i prawidłowo określić strony wnoszące podanie o wznowienie. Zauważyć bowiem należy, iż w piśmie z dnia 15 listopada 2005r., stanowiącym podanie o wznowienie jako stronę wnoszącą to odwołanie wskazano: "Komitet protestacyjny mieszkańców gminy T. w imieniu Komitetu mieszkańców występują A.K. i G.D". Podobne określenie wnoszącego podanie o wznowienie zawarte jest w piśmie z dnia 3 stycznia 2006r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu do wskazania terminu o jakim mowa w art. 148 § 2 kpa. Tymczasem z bliżej nieokreślonych powodów Starosta wydając pierwszą w tej sprawie decyzję wskazał, iż rozpatrzył wniosek AK. i G.D. – Rada Sołectwa R. i od tej chwili zarówno we wszystkich decyzjach jak i pismach A. K. i G. D. takie określenie się pojawia. Tymczasem podnieść należy, iż Rada Sołecka Wsi R., stosownie do statutu tego Sołectwa stanowiącego załącznik Nr 12 uchwały Nr XII/122.2005 z dnia 14 lutego 2005r. / Dz. Urz. Woj. Nr 115 poz. 1444/ jest tylko organem opiniodawczym i doradczym sołtysa. Statut ten w § 4 przyznał zdolność sądową oraz zdolność do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w kpa dla organizacji społecznych, a także do występowania z żądaniami wszczęcia postępowania oraz dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony / w określonych w statucie sytuacjach/ sołectwu nie zaś radzie sołeckiej. Z wypowiedzi pełnomocnika organu na rozprawie odwoławczej wynika, że jako stronę organ ten traktował A.K. i G.D., uznając, iż występują oni także w imieniu innych mieszkańców wsi. Z uzasadnienia decyzji zdaje się wynikać, iż faktycznie za strony domagające się wznowienia postępowania organ uznawał A.K. i G.D. W takiej jednak sytuacji organ nie powinien wskazywać, iż działają oni w imieniu Rady Sołeckiej Wsi R.. Sama bowiem Rada, jak wcześniej wskazano, nie może mieć przymiotu strony w rozumieniu art. 29 kpa. Gdyby natomiast okazało się, iż wznowienia postępowania domaga się Sołectwo Wsi R. wówczas należałoby ustalić, czy stosownie do powierzonych mu statutem zadań i celów może ono występować z wnioskiem o wznowienie w tej konkretnej sprawie. Stosownie do art. 152 kpa Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.