II SA/Ke 59/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2012r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skarg Z.P., S.P., S.D., N.O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań oddala skargi. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia Przedsiębiorstwa A. Sp. z o.o. na postanowienie Wójta Gminy P. z dnia [...] znak: [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny pospolitej – wapieni dewońskich "S." (pole wschodnie) przy użyciu materiałów wybuchowych oraz w sposób mechaniczny wraz z jego wstępną przeróbką, realizacja w miejscowości S. na działkach nr ewid. 12/12, 12/13, 12/17. 12/19, 12/21, 13/14 i 14/9, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego, ustanowionego przez Marszałka Województwa dla części złoża "S.", położonego na obszarze gminy P. - uchyliło w całości postanowienie organu I instancji (w sentencji błędnie postanowienie z dnia 8.02.2011r., znak: GNR 7331-227/10/11). Z akt sprawy wynika, iż po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa A. Sp. z o.o. z dnia 14.05.2008r. o zmianę decyzji z dnia 5 kwietnia 2007r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację opisanego wyżej przedsięwzięcia poprzez dodanie zapisu o wydobywaniu kopaliny przy użyciu materiałów wybuchowych oraz w sposób mechaniczny, Wójt Gminy P. postanowieniem z dnia 16 lutego 2009r. znak: 7624/3/08 nałożył na wnioskodawcę obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] znak: [...]. Po przedłożeniu przedmiotowego raportu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 2 czerwca 2011r. uzgodnił realizację wnioskowanego przedsięwzięcia. Następnie organ I instancji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia [...] uznając, że uchwalenie przez Radę Gminy w P. uchwały z dnia [...] Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego dla części złoża wapieni dewońskich "S." położonego na obszarze gminy P., stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu. Zgodnie z § 1 uchwały gmina przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania terenu, którego granice zostały określone w załączniku graficznym stanowiącym załącznik do uchwały. W zażaleniu na powyższe postanowienie inwestor wnosząc o jego uchylenie zarzucił organowi naruszenie przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając zaskarżone postanowienie wskazało, iż decyzja środowiskowa może być wydana niezależnie od toczącej się procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ stanowi pewien etap procesu inwestycyjnego, daje inwestorowi prawo do wystąpienia o udzielenie koncesji i pozwolenia na budowę, nie stanowi natomiast aktu mogącego naruszać prawa majątkowe innych osób. Organ podkreślił, iż zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. możliwe jest dopiero wtedy gdy zależność między zawieszanym postępowaniem i rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego wynika z przepisów prawa materialnego. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może, a nawet będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie prowadzonego postępowania nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (wyrok NSA z dnia 12 maja 2009r., sygn. I OSK 441/09, B. Adamiak, J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2006). W ocenie Kolegium nie występuje zależność w rozumieniu wyżej wskazanym między postępowaniem o wydanie decyzji środowiskowej a trwającą procedurą sporządzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. Decyzja środowiskowa nie przesądza bowiem o legalności podejmowanej inwestycji, jak również nie uprawnia do rozpoczęcia konkretnych robót, a stanowi jedynie etap procesu inwestycyjnego (postanowienie NSA z dnia 1 lutego 2010r. sygn. II OZ 35/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 31 maja 2010r., sygn. II SA/Bd 1046/09). Skoro tak, to wnioskowana decyzja może zostać wydana również dla inwestycji położonej na terenie, dla którego rozpoczęto procedurę sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na powyższe postanowienie skargi tej samej treści wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. P. i S. P., S. D. oraz N. O. wskazując na konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących, obowiązek uchwalenia planu dla terenu górniczego wynika z przepisów Prawa geologicznego i górniczego. Przepis art. 56 Prawa ochrony środowiska przewiduje z kolei zgodność lokalizacji przedsięwzięcia z planem miejscowym. Postanowienia planu będą zatem miały bezpośredni wpływ na treść decyzji środowiskowej. W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 29 marca 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowił połączyć sprawy ze skargi Z. P. i S. P. (sygn. II SA/Ke 59/12), S. D. (sygn. II SA/Ke 60/12) i N. O. (sygn. II SA/Ke 61/12) w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Ke 59/12. Na rozprawie w dniu 29 marca 2012r. pełnomocnik inwestora złożył kserokopię decyzji Wójta Gminy P. z dnia 17 stycznia 2012r. o odmowie wydania inwestorowi decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia, podkreślając, że przyczyną odmowy była lokalizacja przedsięwzięcia na terenie C. Obszaru Chronionego Krajobrazu. Od decyzji tej inwestor złożył odwołanie, które dotąd nie zostało rozpatrzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Podstawę prawną uchylonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięcia stanowi art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z cyt. przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jakkolwiek kodeks postępowania administracyjnego nie określa charakteru przedmiotowej zależności, to w doktrynie i judykaturze zgodnie przyjmuje się, iż art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga bezpośredniego związku przyczynowego, rozumianego jako "bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd" (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1993r., II SA 1678/92, ONSA 1994, nr 2, poz. 55; uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1, poz. 11). Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia charakter zawieszenia postępowania jako instytucji tamującej bieg postępowania i opóźniającej rozstrzygnięcie sprawy. Wprawdzie przepisy k.p.a. nie określają expressis verbis podstaw prawnych analizowanej zależności to w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że przesądza o niej zasadniczo treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 22 października 1991r., SA/Wr 936/91, ONSA 1991, nr 3-4, poz. 90) i w nich nakazuje jej poszukiwać (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1993r., SA/Wr 1160/93, ONSA 1995, nr 1, poz. 21). Prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie z wniosku Przedsiębiorstwa A. Sp. z o.o. (w toku którego doszło do wydania zaskarżonego postanowienia) dotyczy zmiany wydanej przez Wójta Gminy P. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 5 kwietnia 2007r. polegającej na dokonaniu zmian zapisu pkt 3 ust. 3 decyzji poprzez nadanie mu brzmienia: "Urabianie wapieni ze złoża prowadzone będzie przy użyciu materiałów wybuchowych oraz w sposób mechaniczny". W oparciu o analizę przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) stwierdzić należy, iż ten akt prawny nie zawiera regulacji uzależniających wydanie decyzji w sprawie zmiany środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia od uprzedniego zakończenia procedury sporządzenia planu miejscowego i uchwalenia tego planu. Również organ I instancji nie przytoczył żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby, że rozpatrzenie sprawy z wniosku inwestora o zmianę wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uzależnione jest od uprzedniego uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, jak trafnie wskazał organ II instancji, że nie występuje bezpośrednia zależność odpowiadająca wypracowanej przez orzecznictwo definicji zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skoro tak, to decyzja w sprawie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia może być również wydana dla inwestycji położonej na terenie, dla którego rozpoczęto procedurę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć należy, iż w dacie orzekania przez organ II instancji, tj. w dniu [...], obowiązywała ustawa z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.), która w art. 53 ust. 1 wprowadzała co do zasady obowiązek sporządzenia dla terenu górniczego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 80 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 3 października 2008r. przewidywał zaś wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu, jeżeli plan ten został uchwalony. Z dniem 1 stycznia 2012r. weszła w życie nowa ustawa Prawo geologiczne i górnicze z dnia 9 czerwca 2011r. (Dz.U. Nr 163, poz. 981) stanowiąca, iż dla terenu górniczego lub jego fragmentu można sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jeżeli w wyniku zamierzonej działalności określonej w koncesji przewiduje się istotne skutki dla środowiska (art. 104 ust. 1). W aktualnie obowiązującym stanie prawnym nie ma zatem obowiązku sporządzania dla terenu górniczego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, również w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji, uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego nie mogła stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu dotyczącym zmiany już wydanej przez Wójta Gminy P. decyzji ostatecznej z dnia 5 kwietnia 2007r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w sytuacji gdy zmiana polegała wyłącznie na dodaniu zapisu określającego nowy sposób wydobywania kopaliny (przy użyciu materiałów wybuchowych), a inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i uzgodnił jego realizację z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Przy czym podkreślenia wymaga, że nakładając postanowieniem z dnia 16 lutego 2009r. obowiązek sporządzenia pełnego raportu w zakresie określonym w art. 52 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska, Wójt Gminy P. zobowiązał inwestora m.in. do określenia zasięgów poszczególnych stref, które determinować będą granice terenu górniczego, w tym rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń pyłowych i hałasu wokół urządzeń emisyjnych tak stacjonarnych, jak również poruszających się w obszarze oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia. Zakres przedmiotowy raportu był zatem wynikiem zmiany systemu urabiania złoża i pozwalał na określenie w decyzji zmieniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ustalonego przedsięwzięcia wymagań zgodnie z art. 82 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008r. W świetle powyższego ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.