II SA/Ke 59/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 3 grudnia 2018r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia 3 grudnia 2018r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej: organem II instancji, organem odwoławczym, Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania A.P. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce z dnia 2 października 2018r. znak: [...] odmawiającej przyznania A.P. prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Po rozpatrzeniu wniosku A.P. z dnia 23 sierpnia 2018r., opisaną na wstępie decyzją, organ I instancji odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na dziecko. W podstawie prawnej decyzji organ powołał m.in. art. 2 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 8, art. 14, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 32 ust. 1d ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 2220 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Kolegium, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, wskazało, że zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 tej ustawy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 674,00 zł. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 764,00 zł. Stosownie zaś do art. 3 pkt. 2 i 2a ustawy dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny, natomiast gdy mowa o dochodzie członka rodziny - oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4 - 4b. Okresem zasiłkowym natomiast, zgodnie z art. 3 pkt 10 ustawy, jest okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. W świetle powyższego Kolegium wskazało, że skoro A.P. ubiega się o świadczenia rodzinne na okres zasiłkowy 2018/2019, dochodem na podstawie, którego należało ocenić jej prawo do świadczeń, był dochód z 2017 roku. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób prawidłowy obliczył dochód czteroosobowej rodziny strony, biorąc pod uwagę dochód z 2017 r. A.P. i jej męża K.P. W konsekwencji prawidłowo uznał, że łączny dochód netto rodziny strony za 2017r. wyniósł 49.040,46 zł, miesięczny dochód wyniósł 4.086,71 zł, a w przeliczeniu na osobę 1.021,68 zł i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania zasiłku zarówno na zasadach ogólnych (art. 5 ust. 2 ustawy), jak i na zasadach specjalnych (art. 5 ust. 3 a ustawy). Dalej Kolegium wskazało, że A.P. nie zakwestionowała ustaleń w zakresie wysokości dochodu jej rodziny osiągniętego za 2017r. Natomiast kwestią podniesioną przez stronę była zmiana jej sytuacji życiowej. A.P. podała, że mąż wyprowadził się i obecnie sama wychowuje dzieci. Od męża otrzymuje 500 zł. Odnosząc się do powyższego zarzutu odwołania Kolegium wyjaśniło, że w świetle definicji legalnej "rodziny" zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy, jej członkiem jest niewątpliwie małżonek, przy czym ustawodawca nie stawia jakichkolwiek dalszych wymagań - w szczególności, aby było to małżonek "wspólnie zamieszkujący", "prowadzący wspólne gospodarstwo domowe", "niepozostający w formalnej separacji", itp. Zdaniem Kolegium, skoro ustawa nie wprowadza żadnych dodatkowych kryteriów (warunków) zaliczenia małżonka do grona członków rodziny, to niedopuszczalne jest konstruowanie takich kryteriów (warunków) w drodze wykładni pozajęzykowej. Z tych wszystkich względów nawet ewentualne pozostawanie z małżonkiem w "nieformalnej separacji", nie pozwala wyłączyć takiego małżonka z grona członków "rodziny" wnioskodawcy w rozumieniu art. 3 pkt 16 ustawy. W konsekwencji Kolegium uznało, że w świetle ww. przepisu nawet małżonkowie pozostający w faktycznej separacji są nadal traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny, przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych, których przyznanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. Kolegium podniosło, że przedstawiona wyżej ocena prawna jest zbieżna z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, zgodnie z którym w zakresie świadczeń rodzinnych ustawodawca określając pojęcie rodziny (a także osoby samotnie wychowującej dziecko) uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. W przypadku bowiem osób pozostających w związku małżeńskim, niezależnie od pozostawania przez małżonków w faktycznej separacji, są oni traktowani jako członkowie rodziny, których dochody łącznie wlicza się do dochodu rodziny. Taki stan, w świetle obowiązujących przepisów ustawy, będzie miał miejsce do czasu prawomocnego orzeczenia przez sąd separacji lub rozwodu. Bez znaczenia w takiej sytuacji pozostaje okoliczność, iż współmałżonkowie nie zamieszkują razem czy też nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Mając na uwadze powyższe, organ II instancji stwierdził, że do dochodu rodziny A.P. należało zaliczyć dochód jej męża, gdyż bez znaczenia pozostaje w tym przypadku okoliczność, iż - jak twierdzi odwołująca - mąż od 27 lipca 2018 r. nie mieszka z nią i dziećmi. Dopiero prawomocny wyrok rozwodowy lub prawomocne orzeczenie separacji pozwolą na "wyłączenie go" ze składu osobowego rodziny i nie branie pod uwagę dochodów przez niego osiąganych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A.P., podnosząc, że mąż odszedł w dniu 27 lipca 2018r. i nie utrzymuje z rodziną żadnego kontaktu. Skarżąca dodała, że posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności i pozostaje na zasiłku chorobowym w trakcie zatrudnienia. Wskazała ponadto, że Sąd przyznał na rzecz córki alimenty w wysokości 800 zł, jednak od orzeczenia tego mąż złożył odwołanie. W grudniu 2018r. nie otrzymała od męża żadnych środków finansowych. Skarżąca podniosła, że jest świadoma, iż w postępowaniu z jej wniosku, brane są pod uwagę dochody za 2017r. Podkreśliła jednak, że jej sytuacja jest trudna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest możliwe rozstrzygnięcie o uprawnieniach stron postępowania administracyjnego w oparciu o zasady słuszności, czy względy wynikające z zasad współżycia społecznego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracji. Z kolei stosownie do art. 134 ustawy p.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie była zasadność odmowy ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku do niego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na P.P. Wniosek o przyznanie zasiłku oraz wskazanego dodatku na okres zasiłkowy od 1 listopada 2018r. do 31 października 2019r. złożyła do organu I instancji A.P. w dniu 23 sierpnia 2018r., wskazując, że członkami rodziny są oprócz niej dzieci: P.P. i R.P. oraz mąż K.P. Jedyną przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia było przekroczenie przez czteroosobową rodzinę strony kryterium dochodowego warunkującego możliwość przyznania tego zasiłku. Zasady ustalania prawa do świadczeń rodzinnych, ich przyznawania oraz wypłacania reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. W rozpoznawanej sprawie organy zasadnie uznały, że dochodem na postawie, którego należało ocenić prawo skarżącej do wnioskowanego świadczenia był dochód za rok 2017. Organy prawidłowo ustaliły przeciętny miesięczny dochód wszystkich członków rodziny A.P., osiągnięty w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, który w przeliczeniu na osobę stanowił kwotę 1.021,68 zł. i był wyższy od obowiązującego kryterium dochodowego, określonego w art. 5 ust. 1 ustawy na kwotę 674,00 zł. W ocenie Sądu, ustalenia poczynione przez organ odpowiadają zebranym dowodom w aktach sprawy. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne. Istota sporu w sprawie niniejszej koncentruje się na kwestii wliczenia do dochodu rodziny, dochodu męża skarżącej, który - jak podniosła strona skarżąca - wyprowadził się od niej w dniu 27 lipca 2018r. Skarżąca wskazała, że sama wychowuje dzieci, przebywa na zasiłku chorobowym w trakcie zatrudnienia i nie otrzymuje od męża środków na utrzymanie rodziny. Zdaniem skarżącej, z uwagi na jej trudną sytuację, powinna mieć przyznane prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem do tego zasiłku. Odnosząc się do tak zarysowanej istoty sporu, wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza 674,00 zł. W świetle art. 4 ust. 2 ustawy prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu oraz osobie uczącej się. Do pełnego przedstawienia okoliczności istotnych w kontekście przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie zasiłku rodzinnego należy przywołać legalną definicję "rodziny" i "dochodu rodziny". W myśl art. 3 pkt 2 ustawy dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Definicję legalną rodziny zawiera art. 3 pkt 16 ustawy, stanowiąc że przez rodzinę rozumie się: małżonków, rodziców, dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Jeżeli zatem definicje te połączyć z przepisem art. 5 ust. 1 ustawy, to uznać należy, że zasiłek rodzinny przysługuje rodzinie, której dochody z uwzględnieniem członków rodziny wymienionych w art. 3 pkt 16, w przeliczeniu na jedną osobę nie przekraczają kwoty 674 zł. Podkreślić należy, że ustawodawca zarówno określając pojęcie rodziny, jak i osoby samotnie wychowującej dziecko (art. 3 pkt 17) uwzględnia status prawny, nie zaś stan faktyczny lub przesłankę wspólnego gospodarowania. Bez znaczenia dla ustalenia, czy określona osoba wchodzi w skład rodziny w rozumieniu przytoczonych przepisów jest fakt wspólnego gospodarowania. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w ogóle nie przewidują możliwości badania faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny, np. wspólnego gospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2005r., sygn. akt I OSK 150/05, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1128/09). Podkreślić należy, że małżonkowie, zgodnie z legalną definicją zawartą w ustawie, aż do chwili ustania małżeństwa zawsze będą stanowili rodzinę. Trafnie zatem wywiódł organ odwoławczy, że pod pojęciem rodziny należy rozumieć rodzinę w sensie prawnym, co oznacza, że dopóki pomiędzy małżonkami nie zostanie prawomocnie orzeczony rozwód, pozostają oni w dalszym ciągu rodziną, nawet jeżeli wspólnie nie zamieszkują. Jak wskazuje się w orzecznictwie, kolejność użytych w definicji rodziny zwrotów nie jest przypadkowa i formułując ją w taki, a nie w inny sposób ustawodawca chciał położyć akcent na pierwszeństwo traktowania małżonków jako rodziny (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2018r.sygn. akt I OKS 133/18). Oznacza to w praktyce, że organ ustala osoby wchodzące w skład rodziny, nie badając faktycznych okoliczności dotyczących statusu rodziny (wspólnego gospodarowania). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy uznać należy, że organy prawidłowo ustaliły, że rodzina skarżącej składa się z czterech osób (skarżącej, dwojga dzieci oraz męża), a dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie. Odnosząc się do zarzutu skargi należy podkreślić, że przepisy ustawy w sposób ścisły określają zasady przyznawania świadczeń rodzinnych, nie dopuszczając w tym zakresie jakiegokolwiek uznania administracyjnego. Tym samym organy administracji są związane ich treścią i nie mogą odstąpić od ich stosowania we wskazanym przez skarżącą zakresie. Bezspornie mąż skarżącej, w dacie złożenia przez stronę wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, w świetle przepisów ustawy, był członkiem rodziny wnioskodawczymi, a więc uzyskiwany przez niego dochód składał się na dochód rodziny. Stan relacji faktycznych między małżonkami nie ma wpływu na uprawnienia do świadczeń rodzinnych. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy nie miała znaczenia podnoszona przez skarżącą okoliczność, że jej mąż nie zamieszkuje wspólnie z rodziną. Końcowo wskazać należy, że - jak trafnie podniosło Kolegium w odpowiedzi na skargę - okoliczność przebywania na zasiłku chorobowym w trakcie zatrudnienia, nie mogła wpłynąć na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej. W rozumieniu art. 3 pkt 24 lit. h ustawy uzyskanie dochodu oznacza uzyskanie dochodu spowodowane uzyskaniem zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca pozostaje w zatrudnieniu, a zatem nie jest możliwe uzyskanie zasiłku chorobowego i utrata dochodu z zatrudnienia. Reasumując, w ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie niniejszej dokonały prawidłowych ustaleń istotnych dla jej rozstrzygnięcia, poprawnie oceniły materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniu wydanych decyzji. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.