II SA/Ke 591/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 września 2025 r. znak: WOA.7721.79.2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i zezwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 5 września 2025 r., znak: WOA.7721.79.2025, Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "ŚWINB"), po rozpoznaniu odwołania M. K., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. (dalej "PINB") z 12 czerwca 2025 r., znak: PINB-SO.5160.47.2020.VI, podjętą po rozpatrzeniu sprawy samowolnie wykonanej budowy drogi zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...] (na odcinku pomiędzy działką 1186 a działką [...], to jest na trasie przewidywanej ulicy oznaczonej symbolem [...] - jako drogi publicznej kategorii dojazdowej) i [...], w obrębie 0023, w ul. [...] w K. - zatwierdzającą inwestorowi - [...] Sp. z o.o. i Wspólnicy Sp. k. (dalej "inwestor" lub "Spółka") projekt budowlany budowy ww. drogi i zezwalającą na wznowienie robót budowlanych objętych tym projektem budowlanym; - nakładającą na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu po zakończeniu robót budowlanych, o które należy wystąpić z odrębnym wnioskiem do PINB, załączając wymagane dokumenty. W uzasadnieniu ŚWINB podał, że decyzja PINB została podjęta na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2, ust. 5, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Organ wskazał, że w odwołaniu od tej decyzji M. K. podniosła zarzut niezgodności budowy ww. drogi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("mpzp") podnosząc, że obniżenie niwelety drogi o ok. 70 cm powoduje brak możliwości właściwej obsługi działek po jej zachodniej stronie. Zarzucono, że z zaświadczenia Prezydenta Miasta K. z 14 września 2023 r. nie wynika, czy działki przylegające do drogi [...] mają być przez nią obsługiwane. Odwołująca podniosła, że sam inwestor kwestionuje możliwość obsługi komunikacyjnej działek nr [...], [...], [...] i [...] przez wybudowaną drogę, wskazując na istniejący zjazd od ul. [...] przez działkę nr [...]. Jednocześnie powołała się na zapisy mpzp oraz odpowiedź Biura Rozwoju Miasta z 24 czerwca 2025 r., z której wynika, że wskazane działki powinny być obsługiwane właśnie przez drogę [...] W ocenie odwołującej inwestor, w związku z niskim posadowieniem budynków zabudowy szeregowej, obniżył również poziom drogi, co ogranicza możliwość przyszłej zabudowy sąsiednich nieruchomości. Wskazała także, że dokumentacja techniczna została sporządzona na podstawie błędnych danych geodezyjnych, ponieważ geodeta nie wykonywał pomiarów na ww. działkach, mimo że dokumentacja zawiera rzędne wysokościowe mające potwierdzać możliwość wykonania zjazdów. Według odwołującej, wykonanie zjazdu o dopuszczalnym spadku 5% wymagałoby długości 10-11 m, podczas gdy nieprzekraczalna linia zabudowy znajduje się ok. 6,7 m od krawędzi jezdni. W konsekwencji obniżenie drogi ma ograniczać możliwość zabudowy działek, wpływać na ich wartość oraz powodować, że znajdują się one w obszarze oddziaływania inwestycji. Po rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym ŚWINB ustalił, że 25 maja 2020 r. PINB przeprowadził kontrolę na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przy ul. [...] w K., gdzie prowadzono roboty budowlane polegające na budowie drogi z kostki betonowej. Roboty wykonywała spółka ARCHIBIS Sp. z o.o. i Wspólnicy Sp.k., a inwestycja była na ukończeniu. Inwestor nie przedstawił pozwolenia na budowę. Ustalono, że droga realizowana była na potrzeby obsługi osiedla Vivienda Park - zabudowy jednorodzinnej szeregowej i bliźniaczej. Podczas kontroli stwierdzono, że droga posiada nawierzchnię z kostki betonowej typu Behaton, krawężniki betonowe oraz szerokość ok. 5,02 m na odcinku odpowiadającym projektowanej ulicy [...] Dodatkowo wykonywano drogi wewnętrzne o szerokości ok. 6,12 m. W związku z ustaleniem prowadzenia robót bez wymaganego pozwolenia PINB wydał 27 maja 2020 r. postanowienie o natychmiastowym wstrzymaniu robót oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów. Po zażaleniu inwestora, ŚWINB postanowieniem z 1 września 2020 r. uchylił to rozstrzygnięcie, wskazując na konieczność prowadzenia odrębnych postępowań dla drogi publicznej oraz dróg wewnętrznych. Następnie PINB rozdzielił postępowanie na dwa odrębne postępowania i w sprawie dotyczącej ulicy [...] wydał postanowienie z 10 grudnia 2020 r., ponownie wstrzymując roboty budowlane prowadzone bez pozwolenia oraz zobowiązując inwestora do przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z mpzp, projektu budowlanego wraz z wymaganymi uzgodnieniami oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez ŚWINB postanowieniem z 15 lutego 2021 r. Skarga inwestora na to postanowienie została oddalona wyrokiem WSA w Kielcach z 12 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 485/21, a następnie NSA wyrokiem z 9 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 133/22, oddalił skargę kasacyjną. W toku dalszego postępowania inwestor przedłożył projekt budowlany wraz z uzgodnieniami, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie Prezydenta Miasta K. z 14 września 2023 r., z którego wynika, że budowa drogi zlokalizowanej w liniach rozgraniczających planowanej ulicy [...] nie jest sprzeczna z ustaleniami mpzp "K. Południe - Obszar 1". Inwestor przedłożył także dokumenty dotyczące współpracy z Miejskim Zarządem Dróg. Postanowieniem z 23 lutego 2024 r. PINB ustalił inwestorowi opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł. Następnie wykonanie tego postanowienia zostało wstrzymane do czasu rozpoznania przez Wojewodę Świętokrzyskiego wniosku o umorzenie opłaty. Ostatecznie Wojewoda poinformował, że inwestor uiścił należną opłatę legalizacyjną. Po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów, PINB 12 czerwca 2025 r. wydał decyzję będącą przedmiotem postępowania odwoławczego. W toku postępowania odwoławczego strona skarżąca pismem z 3 czerwca 2025 r. przedłożyła dodatkowe dokumenty uzyskane z Urzędu Miasta K. i MZD, ponownie podnosząc zarzut obniżenia drogi [...], co - jej zdaniem - uniemożliwia prawidłowy wjazd na działki nr [...] - [...]. Załączono również dokumentację projektową dotyczącą kanalizacji sanitarnej z lat 2015 i 2019, zawierającą profile terenu oraz rzędne wysokościowe. Dokonując ponownej oceny materiału dowodowego organ II instancji wskazał, że sprawa została wszczęta przed wejściem w życie nowelizacji Prawa budowlanego, która weszła w życie 19 września 2020 r., dlatego - zgodnie art. 25 ustawy nowelizującej - należało stosować przepisy obowiązujące do 18 września 2020 r. ŚWINB zauważył, że PINB błędnie powołał aktualny publikator ustawy i przepisy w nowym brzmieniu. Organ odwoławczy wskazał, że prawidłową podstawą prawną decyzji organu I instancji są przepisy art. 49 ust. 4 pkt 1 oraz art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do 18 września 2020 r., których treść przytoczył. Poza kwestią błędnego wskazania podstawy prawnej, decyzja PINB została uznana przez organ odwoławczy za zasadną i zgodną z prawem. ŚWINB podkreślił, że opłata legalizacyjna została uiszczona, a z przedłożonych dokumentów wynika, że projekt budowlany drogi jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Ponadto projekt został uznany za zgodny z ustaleniami obowiązującego mpzp. Odnosząc się do zarzutów odwołania ŚWINB wskazał, że dla terenu objętego inwestycją obowiązuje mpzp "Kielce Południe-Obszar 1 (w rejonie ulic: Ściegiennego, Obrzeżnej, Chodkiewicza i Husarskiej)", zatwierdzony uchwałą nr XXVIII/649/2008 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 3 października 2008 r. Zgodnie z § 4 ust. 3 mpzp ustalono obsługę komunikacyjną z dróg wewnętrznych i publicznych bezpośrednio przylegających do działki budowlanej, chyba że ustalenia szczegółowe stanowią inaczej. Z kolei § 10 ust. 2 planu przewiduje dojazd do działek budowlanych za pośrednictwem dróg wewnętrznych lub bezpośrednio z drogi publicznej. Ponieważ ustalenia szczegółowe mpzp nie zawierają odrębnych zapisów dla działek nr [...] -1172/4, ŚWINB uznał, że działki te mają być obsługiwane przez drogę oznaczoną na rysunku planu symbolem [...] Organ odwoławczy stwierdził następnie, że niezasadne jest twierdzenie skarżącej, że istniejąca różnica poziomów pomiędzy działkami nr [...] - [...] a nawierzchnią drogi uniemożliwia obsługę tych działek przez drogę [...], co miałoby świadczyć o niezgodności inwestycji z mpzp. Wskazał, że obowiązujące rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1518) nie określa maksymalnego podłużnego pochylenia jezdni zjazdu na działkę. Organ podniósł, że przepisy dotyczące zjazdów zawarte są w § 54 i § 55 tego rozporządzenia, co oznacza, że możliwe jest wykonanie zjazdu o nachyleniu nieograniczonym wprost przepisami. Jedynie porównawczo organ przywołał § 70 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225), zgodnie z którym maksymalne nachylenie pochylni dla samochodów w garażach indywidualnych nie może przekraczać 25%. W ocenie organu wskazuje to, że istnieje techniczna możliwość wykonania zjazdu o długości około 5 m, umożliwiającego pokonanie różnicy wysokości 75 cm przy nachyleniu około 15%, a więc niższym od dopuszczalnego dla pochylni związanych z budynkami. W konsekwencji organ uznał, że wskazywana przez skarżącą różnica wysokości nie stanowi przeszkody dla przyszłej obsługi działek przez drogę [...] ŚWINB zaznaczył także, że inwestor nie miał obowiązku wykonywania zjazdów na działki, które wcześniej takich zjazdów nie posiadały. Współwłaściciele działek nr [...] - [...] będą mogli wykonać zjazdy po zakończeniu postępowania legalizacyjnego, po przejęciu drogi przez zarządcę oraz zgodnie z procedurą przewidzianą dla wykonania zjazdów z dróg. Odnosząc się do zarzutu obniżenia poziomu drogi względem pierwotnego terenu organ odwoławczy przyznał, że droga na odcinku przebiegającym obok działek nr [...] i [...] została wykonana w wykopie, poniżej poziomu istniejącego wcześniej terenu, co potwierdzają również dokumenty przedłożone przez skarżącą. ŚWINB wskazał przykładowo, że studnia oznaczona jako B7 posiadała w marcu 2019 r. rzędną włazu 282,78 m n.p.m., natomiast w aktualnym projekcie rzędna ta wynosi 282,16 m n.p.m., co oznacza obniżenie terenu o 66 cm. Jednocześnie ŚWINB podkreślił, że zgodnie z § 20 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r., niweletę drogi projektuje się w sposób zapewniający warunki widoczności, skuteczne odwodnienie oraz ograniczenie wartości pochyleń podłużnych. Organ stwierdził więc, że projektant drogi nie ma obowiązku ścisłego dostosowywania przebiegu drogi do istniejącego terenu i może prowadzić drogę zarówno w nasypie, jak i w wykopie, zależnie od warunków technicznych. Ponadto ŚWINB stwierdził, że zgodnie z § 20 ust. 2 pkt 7 ww. rozporządzenia, pochylenie podłużne jezdni dla drogi projektowanej przy prędkości 30 km/h może wynosić standardowo do 10%, a w trudnych warunkach do 12%. Organ podniósł, że w tej sprawie projekt przewiduje spadki podłużne od 1,80% do 4,90%, a więc mieszczące się w dopuszczalnych parametrach. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przyjęcia przez projektanta rzędnych terenu na działkach sąsiednich poza granicą opracowania, ŚWINB wskazał, że projektant wykonuje samodzielną funkcję techniczną w budownictwie i ponosi odpowiedzialność za dane zawarte w projekcie. Podkreślił, że nawet przy przyjęciu wartości wskazywanych przez skarżącą nie można uznać, aby różnica wysokości uniemożliwiała obsługę działek przez drogę będącą przedmiotem legalizacji. W konsekwencji organ II instancji uznał, że zarzuty odwołania nie znajdują potwierdzenia w obowiązujących przepisach ani w zgromadzonym materiale dowodowym, wobec czego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję organu odwoławczego wniosła M. K., zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędną ocenę materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji naruszającej słuszny interes obywateli. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, a także o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego, tj. załączonej do skargi analizy widoczności przy włączaniu się do ruchu z hipotetycznego zjazdu z działek nr [...] - [...] na drogę publiczną [...] Autor skargi wskazał, że analiza potwierdza brak odpowiedniej widoczności dla kierującego pojazdem wyjeżdżającego z tych działek. Podniósł, że przy odległości krawężnika od ogrodzenia, wynoszącej ok. 75 cm, kierujący uzyskuje pełną widoczność dopiero w chwili, gdy znaczna część pojazdu (ok. 120 cm jego długości) znajduje się już na jezdni, co stwarza ryzyko kolizji i zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zdaniem skarżącej, projekt zjazdu winien uwzględniać warunki widoczności jako podstawowy element bezpieczeństwa ruchu, natomiast projektant nie odniósł się do tej kwestii. W uzasadnieniu skarżąca podniosła w szczególności, że skoro postępowanie legalizacyjne zostało wszczęte 25 maja 2020 r., to ocena parametrów technicznych drogi powinna nastąpić według rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a nie na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Wskazała, że zgodnie z § 79 rozporządzenia z 1999 r. zjazd powinien posiadać odpowiednie parametry spadku, których nie da się zachować przy rzeczywistej różnicy wysokości pomiędzy drogą a działkami nr [...] - [...] wynoszącej około 66 cm. W ocenie skarżącej projektant przyjął nieprawidłowe dane wysokościowe, aby wykazać zgodność projektu z przepisami, a obniżenie niwelety drogi ogranicza możliwość zabudowy działek oraz wpływa na ich wartość. Skarżąca podniosła, że organ II instancji powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. pominął zapisy o widoczności, tj § 81 ust. 1 pkt 6 lit. b, zgodnie z którym należy zapewnić kierującemu wolne od przeszkód pole widoczności przy ruszaniu z miejsca zatrzymania. W ocenie skarżącej, inwestor celowo zbliżył krawędź jezdni do granicy działek, aby po przeciwnej stronie urządzić miejsca postojowe, pomijając kwestie bezpiecznej obsługi komunikacyjnej działek nr [...] - [...]. Podniosła również, że sam inwestor kwestionował możliwość obsługi tych działek przez drogę [...], wskazując na istniejący dojazd od ul. [...] przez działkę nr [...]. Skoro droga ma stanowić drogę publiczną, inwestor powinien zapewnić działkom dostęp do tej drogi zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącej, obecna decyzja legalizacyjna może w praktyce uniemożliwić wykonanie zjazdów z działek nr [...] - [...] w przyszłości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie 28 kwietnia 2026 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę i wyjaśnił dodatkowo, że aby bezpiecznie wjechać w tej chwili na legalizowaną drogę, musiałby cofnąć ogrodzenie o 2 m. Do tej pory nie złożył zawiadomienia do prokuratury w zakresie sfałszowania dokumentacji technicznej, o czym pisał w piśmie z 15 maja 2025 r. oraz w odwołaniu. Przed samowolną realizacją tej drogi istniał jeden zjazd - z działki nr [...] na drugą stronę ul. [...], równoległą do samowolnie zrealizowanej drogi. Oświadczył także, że ma świadomość, że teren [...] wyznaczony w planie miejscowym sięga w głąb działek, których współwłaścicielką jest skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podjęte zostały w ramach ostatniego etapu postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jak słusznie wskazał ŚWINB, przepisy tej ustawy mają w sprawie zastosowanie w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r. (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) z uwagi na datę wszczęcia postępowania legalizacyjnego (w maju 2020 r.) oraz treść art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471 z późn. zm.), zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 19 września 2020 r.), stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym. Nie ulega także wątpliwości, że orzekające w tej sprawie sądy administracyjne, tj. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke [...] i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 marca 2023 r. sygn. akt II OSK [...] przesądziły, że zakres wykonanych robót budowlanych na działkach nr [...] (na odcinku pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], tj. na trasie przewidywanej ulicy oznaczonej symbolem [...]) i nr [...], obręb 0023 przy ul. [...] w K., mieści się w definicji budowy drogi jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, na realizację której inwestor nie uzyskał wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miała procedura legalizacyjna określona w ustawie Prawo budowlane, którą prawidłowo wdrożył PINB, wydając postanowienie z 10 grudnia 2020 r. w trybie art. 48 ust. 2 i 3 tej ustawy. Przypomnieć należy, że w postanowieniu tym, utrzymanym w mocy przez ŚWINB postanowieniem z 15 lutego 2021 r., kontrolowanym następnie przez WSA w K. w sprawie II SA/Ke [...], organ I instancji: 1) nakazał A. K. wstrzymać w terminie natychmiastowym prowadzenie robót budowlanych przy budowie opisanej wyżej drogi, ponieważ roboty te prowadzone są bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę; 2) nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia następujących dokumentów: 1. w terminie do dnia 31.03.2021 r. - zaświadczenia Prezydenta Miasta K. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. w terminie do dnia 31.05.2021 r. - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pouczając jednocześnie inwestora, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonego obowiązku zostanie wydana, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z akt administracyjnych wynika, że po uprawomocnieniu postanowienia ŚWINB z 15 lutego 2021 r. tj. po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 9 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 133/22, oddalającego skargę kasacyjną inwestora od wyroku WSA w Kielcach z 12 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 485/21, Spółka początkowo w piśmie z 27 lipca 2023 r. złożyła wniosek o legalizację samowolnie budowanej drogi wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, który następnie wycofała, zaś 6 września 2023 r. przedłożyła dokumenty, o jakich mowa w postanowieniu PINB z 10 grudnia 2020 r. Złożenie wniosku o legalizację nie było w tym przypadku konieczne, gdyż zgodnie z art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane – w brzmieniu mającym zastosowanie w tej sprawie, przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Jak stanowi z kolei art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Opłata legalizacyjna została ustalona postanowieniem PINB z 23 lutego 2024 r. w kwocie [...]zł i bezspornym jest, że inwestor ją uiścił. Zaskarżona w sprawie decyzja podjęta została na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót. Dokonując sprawdzeń, o jakich mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1-3 ww. ustawy, organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły, że: - złożony projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wynika z zaświadczenia Prezydenta Miasta K. z 14 września 2023 r. Legalizowana droga położona jest bowiem w całości na terenie oznaczonym symbolem [...], dla którego określono w planie miejscowym przeznaczenie podstawowe - pod drogi publiczne klasy D (dojazdowe) wraz z urządzeniami odwadniającymi i oświetleniowymi; - projekt budowlany przedłożony przez inwestora jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz wykonany został przez osoby z odpowiednimi uprawnieniami branżowymi, co wynika ze strony tytułowej projektu. Zgodnie z art. 34 ust. 3da ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia projektu budowlanego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), złożenie kopii uprawnień budowlanych w odpowiedniej specjalności, o której mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 ustawy Prawo budowlane (tj. kopii decyzji o nadaniu projektantowi lub projektantowi sprawdzającemu, jeżeli jest wymagany, uprawnień budowlanych w odpowiedniej specjalności potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez sporządzającego projekt) oraz kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 34 ust. 3d pkt 2 tej ustawy (tj. kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnego na dzień: a) opracowania projektu - w przypadku projektanta, b) sprawdzenia projektu - w przypadku projektanta sprawdzającego), nie było w tym przypadku wymagane, gdyż osoby opracowujące dokumentację posiadają uprawnienia wpisane do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, co wynika z informacji zawartej na str. 4 Projektu budowlanego – Projektu zagospodarowania terenu (zgodnie z art. 26 ustawy nowelizującej z 18 marca 2020 r., w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że po 19 września 2020 r. inwestor zobowiązany był złożyć projekt budowlany wedle aktualnie obowiązujących przepisów, tak jak miało to miejsce w tym przypadku). Nie ulega także wątpliwości, że wraz z projektem budowlanym inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikającym z przedłożonej umowy z Miejskim Zarządem Dróg w K.. Skarżąca M. K., będąca współwłaścicielką działek nr [...], [...], [...] i [...], przylegających do spornej drogi od strony zachodniej, kwestionuje przede wszystkim takie jej ulokowanie w terenie, które może uniemożliwić w przyszłości zrealizowanie zjazdów na legalizowaną drogę. Bezspornym jest przy tym, że działki skarżącej nie miały do tej pory urządzonych zjazdów na teren zrealizowanej samowolnie drogi, co oznacza, że inwestor nie był zobowiązany wybudować zjazdów wraz z budową drogi, na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889), w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów należy wprawdzie do zarządcy drogi (w tym przypadku do inwestora realizującego drogę w trybie art. 16 ust. 1 i 2 ww. ustawy w ramach umowy zawartej z zarządcą), ale obowiązek ten dotyczy tylko zjazdów dotychczas istniejących. Z projektu budowlanego wynika przy tym, że odnośnie do działek przylegających do drogi zaprojektowany został tylko jeden zjazd - z działki nr [...] (oznaczony na mapach nr [...]). Mając jednak na uwadze, że zgodnie z postanowieniami obowiązującego na tym obszarze planu miejscowego "Kielce Południe-Obszar 1 (w rejonie ulic: Ściegiennego, Obrzeżnej, Chodkiewicza i Husarskiej)" działki należące do skarżącej, położone w większości na terenie [...], obsługiwane są przez drogę dojazdową oznaczoną na rysunku planu symbolem [...], a więc właśnie przez drogę będącą przedmiotem postępowania legalizacyjnego (§ 4 ust. 3 planu oraz pismo Prezydenta Miasta Kielce z 24 czerwca 2025 r. skierowane do R. K.), obowiązkiem inwestora było takie zaprojektowanie i usytuowanie drogi, które umożliwia w przyszłości urządzenie bezpiecznego zjazdu na tę drogę z działek skarżącej. Dowody zgromadzone w sprawie wskazują, że przy granicy z działkami skarżącej, zwłaszcza z działkami nr [...] i [...], legalizowana droga zaprojektowana została w wykopie, a różnice poziomów terenu wynoszą – jak ustala organ w zaskarżonej decyzji – ok. 66 cm. Taki stan obrazują też znajdujące się w aktach administracyjnych zdjęcia złożone przez skarżącą. Jak słusznie wskazał organ II instancji, wybudowanie spornej drogi w wykopie nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. poz. 1518). Zgodnie z § 20 ust. 1 tego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, niweletę drogi projektuje się w taki sposób, aby zapewnić warunki widoczności, skuteczne odwodnienie oraz ograniczyć wartości pochyleń podłużnych. Załamania niwelety wyokrągla się krzywymi. Dopuszcza się rezygnację z wpisywania krzywej, o ile nie pogarsza to bezpieczeństwa i wygody ruchu. Ponadto § 20 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia przewiduje, że w przypadku prędkości projektowej legalizowanej drogi, wynoszącej dla drogi/ulicy klasy D (dojazdowej) 30 km/h (§ 13 ust. 2 pkt 5 w zw. z § 11 pkt 7), pochylenie podłużne jezdni powinno wynosić nie więcej niż standardowo 10 %, a w trudnych warunkach nie więcej niż 12 %. Przewidziane w projekcie spadki podłużne wynoszą od 1,8 % do 4,9 %, co jest pochyleniem zgodnym w dopuszczalnymi parametrami. Na przekrojach poprzecznych nr [...] – 16, stanowiących część Projektu budowlanego – Projektu technicznego, projektant przedstawił "linie zjazdu, obrazujące możliwość wykonania zjazdu do przyległych nieruchomości; oddzielenie nawierzchni jezdni zjazdu od nawierzchni jezdni drogi za pomocą krawężnika wyniesionego 2 cm powyżej poziomu nawierzchni jezdni, spadek podłużny nawierzchni jezdni zjazdu założono 5%." W toku postępowania administracyjnego oraz w skardze, skarżąca kwestionowała możliwość wykonania zjazdu w sposób zaprojektowany w projekcie budowlanym podnosząc, że urządzenie zjazdu o nachyleniu 5% wyklucza różnica terenu pomiędzy drogą zrealizowaną w wykopie, a jej działkami. Zarzuciła, że projektant "poświadczył nieprawdę, że teren opada na działkach nr [...], [...], [...] i [...], tak, żeby udowodnić że zaprojektował to zgodnie z warunkami." (str. 3 skargi). W odwołaniu od decyzji PINB z 12 czerwca 2025 r., a także w piśmie procesowym z 15 maja 2025 r. pełnomocnik skarżącej R. K. wskazywał, że dokumentacja techniczna została sporządzona w oparciu o nieprawdziwe dane w zakresie rzędnych terenu, zapowiadając zawiadomienie prokuratury o sfałszowaniu tej dokumentacji i zlecenie innemu geodecie wykonanie pomiarów wysokości na działkach skarżącej celem udowodnienia, że rzędne w przekrojach w projekcie technicznych drogi są błędne. Odnosząc się do tej argumentacji należy podkreślić, że: 1. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, do podstawowych obowiązków projektanta należy m.in. opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności (art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego). Projektant, a także sprawdzający, o którym mowa w ust. 2, do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 ww. ustawy). Złożony w tej sprawie projekt techniczny i projekt zagospodarowania terenu sporządził m.in. projektant mgr inż. M. P. o specjalności drogowej, posiadający stosowne uprawnienia budowlane. Projekt został sprawdzony przez innego projektanta z tej samej specjalności, a w projekcie znajduje się oświadczenie, o jakim mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Należy wskazać, że odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz osoba sprawdzająca projekt. Jak wynika z przywołanego wyżej art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, zakres badania projektu budowlanego przez organ nadzoru budowlanego ograniczony jest do sprawdzenia: kompletności projektu budowlanego, posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz wykonania projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Organ nie ma więc uprawnień do merytorycznego badania projektu budowlanego, w tym oceny konkretnych rozwiązań projektowych w zakresie ich zgodności z zasadami wiedzy technicznej (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2025 r., II OSK 1996/22, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew zapowiedziom pełnomocnika skarżącej w postępowaniu administracyjnym, zarzucane "poświadczenie nieprawdy" przez projektanta nie zostało zgłoszone organom ścigania, skarżąca nie zleciła także opracowania opinii geodezyjnej, która podważyłaby prawidłowość przyjętych w projekcie rzędnych terenu i ujętego w projekcie technicznym rozwiązania dotyczącego możliwości urządzenia zjazdów z terenu działek skarżącej (oświadczenie pełnomocnika skarżącej na rozprawie przeprowadzonej 28 kwietnia 2026 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach – k. 112 akt sądowych). W tej sytuacji zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję, nie miały żadnych podstaw, aby podawać w wątpliwość prawidłowość projektu budowlanego, a w szczególności poprawność zawartych w nim przekrojów poprzecznych obrazujących możliwości zjazdu z działek skarżącej na drogę będącą przedmiotem legalizacji. 2. Jak słusznie podkreślił ŚWINB w uzasadnieniu decyzji objętej skargą, przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, obowiązujące w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego w tej sprawie, nie przewidują w Oddziale 6 – Zjazdy, wyjazdy i wjazdy (§ 54 - § 55), maksymalnego podłużnego pochylenia jezdni zjazdu na drogę. Nawet przy przyjęciu za skarżącą, że z uwagi na różnicę terenu nie jest możliwe wykonanie zjazdu o pochyleniu 5%, przewidzianym w projekcie technicznym, urządzenie zjazdu o większym pochyleniu jest dopuszczalne i pozostaje w zgodzie z prawem. W nawiązaniu do zarzutów skargi wyjaśnić trzeba, że proces legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego ma na celu doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, a nie wedle przepisów mających zastosowanie w dacie wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę. O ile więc sam proces legalizacyjny prowadzony był w kontrolowanej sprawie zgodnie z przepisami Prawa budowlanego obowiązującymi przed 19 września 2020 r., o czym była mowa na wstępie, to ocena zgodności rozwiązań projektowych z warunkami technicznymi następuje każdorazowo przy zastosowaniu przepisów obowiązujących w dacie legalizacji. Tym samym nie jest zasadny zarzut skargi, że w zakresie pochylenia zjazdu organ winien zastosować przepisy nieobowiązującego od 21 września 2022 r. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 124 z późn. zm.). Ubocznie jedynie należy wskazać, że powołany w skardze § 79 tego rozporządzenia nie obowiązuje od 13 września 2019 r., gdyż został zmieniony z tą datą przez § 1 pkt 31 rozporządzenia z dnia 1 sierpnia 2019 r. (Dz.U.2019.1643). 3. Argumentacja skargi nie uwzględnia faktu, że granica opracowania na mapach znajdujących się w projekcie budowlanym nie odpowiada granicy terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem [...] Na mapie przedstawiającej projekt zagospodarowania terenu (a także na innych mapach znajdujących się w projekcie budowlanym) granica opracowania, sięgająca zachodniej krawędzi legalizowanej drogi i wschodniej granicy działek nr [...] - 4, oznaczona jest - wedle legendy - linią przerywaną koloru czarnego, natomiast linią ciągłą koloru czarnego zaznaczono granice obszaru [...] wyznaczone w planie miejscowym. Z pisma Prezydenta Miasta K. z 24 czerwca 2025 r. skierowanego do R. K. wynika, że działki skarżącej położone są nie tylko na terenie [...], ale także na terenie [...] (teren dróg publicznych klasy dojazdowej). Mając na uwadze skalę mapy przedstawiającej projekt zagospodarowania terenu (1:500, co oznacza, że 1 cm na mapie odpowiada 500 cm w terenie), teren [...] sięga 2 m w głąb działek skarżącej. Tym samym ogrodzenie tych działek (uwidocznione na zdjęciach złożonych przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego) i zlokalizowane przy zachodniej krawędzi drogi, usytuowane jest w pasie drogowym drogi [...] Nie można zatem przyjąć, jak twierdzi skarżąca, że urządzenie przyszłego zjazdu – przy ustalonej przez organ różnicy poziomów między terenem jej działek a terenem drogi – zajmie znaczącą część tych działek uniemożliwiając lub utrudniając przyszłą zabudowę, gdyż ich wschodnia część na szerokości 2 m nie może być - wedle postanowień planu miejscowego - zagospodarowana inaczej niż pod pas drogowy i związane z nim urządzenia, a zatem także na realizację zjazdu. Logicznym jest, że wykorzystanie 2 m pasa drogowego, wyznaczonego granicami terenu [...] na działkach nr [...] – 4, pozwoli na optymalne urządzenie zjazdu, bez takiej ingerencji w obszar działek skarżącej leżących poza terenem [...], jak opisana w skardze i w pismach pełnomocnika strony złożonych w toku postępowania administracyjnego. Opisana wyżej okoliczność, związana z przebiegiem przez działki skarżącej zachodniej granicy terenu [...], pozbawia także znaczenia drugi zarzut skargi dotyczący braku zapewnienia bezpieczeństwa przy zjeździe na drogę podlegającą legalizacji. W złożonej "Analizie widoczności w rejonie hipotetycznego zjazdu", sporządzonej przez pełnomocnika skarżącej przy uwzględnieniu przekrojów poprzecznych projektu technicznego, przyjęto założenie, że przeszkodą w uzyskaniu przez kierowcę dobrej widoczności i bezpieczeństwa przy zjeździe na drogę z działek skarżącej, stanowi istniejące ogrodzenie znajdujące się powyżej drogi. Wedle tej analizy, poruszający się zjazdem samochód musi wjechać 120 cm na drogę, aby kierowca mógł uzyskać dobrą widoczność. Takie założenie jest jednak błędne i nie może stanowić podstawy ocen w zakresie bezpieczeństwa przyszłego wjazdu, gdyż nie uwzględnia stanu prawnego przewidzianego w obowiązującym planie miejscowym, wedle którego obecne ogrodzenie działek skarżącej znajduje się na terenie [...] Postanowienia planu przeznaczają ten teren, sięgający 2 m w głąb działek skarżącej, pod drogę publiczną dojazdową, a nie pod ogrodzenie. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, aby bezpiecznie wjechać na legalizowaną drogę, musiałby cofnąć ogrodzenie o 2 m, a więc do zachodniej granicy terenu [...] W procedurze uzyskania zgód na urządzenie i budowę zjazdu, o ile skarżąca o takie zgody wystąpi, właściwy organ będzie zobowiązany uwzględniać postanowienia planu miejscowego, gdyż stanowi on źródło prawa powszechnie obowiązującego na terenie miasta K. zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Tym samym istniejące ogrodzenie działek skarżącej nie może być uznane za przeszkodę w uzyskaniu dobrej widoczności przy ewentualnym przyszłym zjedzie i włączaniu się do ruchu na drodze będącej przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z § 81 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, kierującemu pojazdem innym niż rower, hulajnoga elektryczna i urządzenie transportu osobistego zapewnia się na zjeździe, wyjeździe lub wjeździe bez pasa włączania: a) na drodze klasy GP, G lub Z - co najmniej odległość widoczności, która umożliwia bezpieczne zatrzymanie pojazdu poruszającego się po jezdni drogi z pierwszeństwem przejazdu przed zjazdem, wyjazdem lub wjazdem, b) wolne od przeszkód pole widoczności przy ruszaniu z miejsca zatrzymania. Zgodnie z planem miejscowym legalizowana droga ma kategorię publicznej drogi dojazdowej, która wedle § 11 pkt 7 ww. rozporządzenia oznaczona jest symbolem literowym D. Tym samym nie ma w tym przypadku zastosowania przepis § 81 ust. 1 pkt 6 lit. a), który dotyczy zjazdów na drogi: główną ruchu przyspieszonego (klasa GP), główną (klasa G) oraz zbiorczą (klasa Z) - § 11 pkt 3, 4 i 5 rozporządzenia. Pod względem wymogów bezpieczeństwa przyszły zjazd z działek skarżącej na drogę [...] powinien mieć zatem zapewnione wolne od przeszkód pole widoczności przy ruszaniu z miejsca zatrzymania. Mając na uwadze przebieg zachodniej granicy terenu [...], znajdującej się w odległości 2 m od obecnego ogrodzenia działek nr [...] – 4 w kierunku zachodnim, warunek przewidziany § 81 ust. 1 pkt 6 lit. b) zostanie więc spełniony. Z tych powodów Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, że legalizowana droga została wybudowana w sposób, który uniemożliwia w przyszłości urządzenie bezpiecznego zjazdu z działek skarżącej, co stanowiłoby przeszkodę do jej legalizacji w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.).