II SA/Ke 593/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2009r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w z dnia [...] Znak: [...] nakazującą T. D. dokonanie rozbiórki wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 172 w miejscowości I.. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na skutek interwencji J. S. przedstawiciele organu I instancji dokonali w dniu 24.10.2007r. oględzin na działce nr ewid. 172 położonej u zbiegu [...] ustalając, że przy drewnianym budynku mieszkalnym znajdującym się na tej działce prowadzone są roboty budowlane na podstawie zgłoszenia dokonanego przez T. D. do Starosty w dniu 24 listopada 2005r. Zgodnie z tym zgłoszeniem roboty remontowe miały polegać na: dociepleniu drewnianego budynku mieszkalnego ścianką z cegły typu hadykówka, wymianie pokrycia dachowego z dachówki na blachodachówkę, oraz dobudowie oranżerii o wym. 3,80 x 6,50 m. W toku oględzin nie stwierdzono przekroczenia zakresu dokonanego zgłoszenia, gdyż dotychczas wykonane zostały fundamenty wokół istniejącego budynku oraz pod projektowaną oranżerię. Fundamenty o grubości ok. 40 - 46 cm wyprowadzone były do poziomu gruntu. Na skutek pisma z dnia 30.07.2008r. organ I instancji przeprowadził w dniu 14.08.2008r ponowne oględziny na przedmiotowej działce, w trakcie których stwierdził, że T. D. prowadzi budowę budynku mieszkalnego o wymiarach 12,40 x 10,26 m bez pozwolenia na budowę. Stwierdzono wówczas wykonanie fundamentów i ścian parteru do wysokości stropu, oraz częściowe ułożenie belek stropowych Teriva. Ściany parteru grubości 0,33 m, trzywarstwowe, wykonane są z bloczków gazobetonowych, styropianu i oblicówki z cegły kratówki. Budynek mieszkalny drewniany został rozebrany, a na wykonanym fundamencie wokół uprzednio istniejącego budynku i w miejscu projektowanej oranżerii wykonano mury, które tworzą jedną bryłę budowanego budynku mieszkalnego. Powyższe ustalenia poskutkowały wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia z dnia 21.08.2008r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r., nakazującego T. D. wstrzymanie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz nakładającego na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 1 marca 2009r: 1/ zaświadczenia Wójta Gminy Iwaniska o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ 4 egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego budynku opracowanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do projektowania i należącego do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postanowieniu tym pouczono zobowiązaną, że zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego po przedłożeniu dokumentów wymienionych w postanowieniu, a przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót, w drodze postanowienia ustalona zostanie wysokość i termin uiszczenia opłaty legalizacyjnej, a w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej wydana zostanie decyzja zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (nakaz rozbiórki obiektu budowlanego). Pismem z dnia 31.03.2009r. T. D. zwróciła się do organu I instancji z prośbą o przesunięcie terminu przedłożenia dokumentów wymienionych w w/w postanowieniu do dnia 30 czerwca 2009r. i załączyła jednocześnie kopię decyzji o warunkach zabudowy znak: RG.7331/34/2008 dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego. Pismem z dnia 27.04.2009r. organ I instancji negatywnie ustosunkował się do tego wniosku. Brak przedłożenia przez zobowiązaną żądanych dokumentów poskutkował z kolei wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia [...], na podstawie art. 48 ust. 1, w związku z ust. 4, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazującej T. D. dokonanie rozbiórki wykonanych robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu. Od decyzji tej odwołanie wniosła T. D.. Organ odwoławczy wymienioną na wstępie decyzją rozstrzygnięcie organu I instancji utrzymał w mocy. Podzielając ustalenia oraz argumentację prawną organu I instancji organ podniósł, iż T. D. w dniu 24.11.2005r. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, polegających na dociepleniu istniejącego budynku mieszkalnego ścianką z cegły typu hadykówka, wymianie pokrycia dachowego z dachówki na blachodachówkę, oraz dobudowie oranżerii o wym. 3,80 x 6,50 m. W wyniku oględzin stwierdzono jednakże, że istniejący drewniany budynek mieszkalny został rozebrany, a na podstawie w/w zgłoszenia inwestor w rzeczywistości realizuje budowę budynku mieszkalnego o zmienionych wymiarach i obrysie w stosunku do wcześniej istniejącego budynku drewnianego, przeznaczonego do remontu. Rozpoczęcie budowy budynku mieszkalnego o wymiarach 12,40 x 10,26 m wymagało uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę, której inwestor przystępując do robót nie posiadał. Przepis art. 28 ust 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Fakt posiadania zgłoszenia zamiaru wykonywania robót remontowych i dobudowy oranżerii nie uprawniają inwestora do prowadzenia robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego, natomiast do samowolnie wykonywanych robót budowlanych, związanych z budową nowego budynku jak w omawianym przypadku, znajduje zastosowanie procedura przewidziana w art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Organ I instancji stwierdzając, że T. D. realizuje budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego bez pozwolenia na budowę, postanowieniem podjętym na podstawie art. 48 ust 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1994r. wstrzymał jego budowę, z jednoczesnym nałożeniem na inwestora obowiązku przedłożenia w określonym terminie dokumentów wymienionych w przepisie ust. 3 tego artykułu. Skoro zaś inwestor nie wykonał obowiązku wynikającego z powyższego postanowienia zasadnie organ I instancji w oparciu o art. 48 ust. 1 i 4 w/w ustawy nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku realizowanego samowolnie. W myśl bowiem przepisu art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r. - w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odpowiadając na zarzuty odwołania organ podkreślił, iż pozwolenia na budowę wymaga budowa obiektu budowlanego, zaś przez budowę, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. W stanie faktycznym sprawy nie można uznać, by inwestor dokonywał remontu istniejącego budynku mieszkalnego, gdyż istniejący wcześniej drewniany budynek mieszkalny został rozebrany i rozpoczęto budowę nowego budynku o zwiększonych gabarytach, zaś pod pojęciem "remontu" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję organu II instancji wniosła T. D. Skarżąca stwierdziła, że przebudowę domu wykonała na podstawie zgłoszenia. Ponadto na remont domu wykorzystała wszystkie oszczędności, a orzeczenie o rozbiórce rozpoczętej budowy spowoduje, że "dorobek jej życia pójdzie na marne". W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.),zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Treść skargi wskazuje na to, że skarżąca kwestionuje ustalenia faktyczne poczynione przez organy będące podstawą zastosowania art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą, tj. orzeczenia nakazu rozbiórki wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 172 w miejscowości Iwaniska. Jak wynika z akt sprawy skarżąca w dniu 24 listopada 2005 dokonała zgłoszenia do Starosty zamiaru wykonania robót remontowych obejmujących: docieplenie drewnianego budynku mieszkalnego ścianką z cegły typu hadykówka, wymianę pokrycia dachowego z dachówki na blachodachówkę, oraz dobudowę oranżerii o wym. 3,80 x 6,50 m. Tymczasem w trakcie przeprowadzonych w dniu 14.08.2008r przez organ I instancji oględzin na przedmiotowej działce stwierdzono, iż T. D. prowadzi budowę budynku mieszkalnego o wymiarach 12,40 x 10,26 m bez wymaganego pozwolenia na budowę, a mianowicie, wykonane zostały fundamenty i ściany parteru do wysokości stropu, oraz częściowo ułożono belki stropowe Teriva. Ściany parteru grubości 0,33 m, trzywarstwowe, wykonano z bloczków gazobetonowych, styropianu i oblicówki z cegły kratówki. Budynek mieszkalny drewniany został rozebrany, a na wykonanym fundamencie wokół uprzednio istniejącego budynku i w miejscu projektowanej oranżerii wykonano mury, które tworzą jedną bryłę budowanego budynku mieszkalnego. W świetle powyższych okoliczności nie może budzić wątpliwości iż zakres i rozmiar robót zrealizowanych przez skarżącą wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, którego skarżąca nie posiadała. W myśl art. 3 pkt 6 ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Wskazane przepisy art. 29 zawierają wyliczenie obiektów i robót, na które nie jest wymagane pozwolenie na budowę, zaś art. 30 określa roboty i obiekty wymagające zgłoszenia ( art. 31 dotyczy zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na rozbiórkę). Wykonane przez skarżącą roboty nie są ujęte w katalogu robót zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a skoro tak, to organy w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, zasadnie zastosowały przepis art. 48 ustawy, który w aktualnym brzmieniu (po uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.12.2007r., sygn. akt P 37/06, ogłoszonego w Dz. U. nr 247, poz. 1844) przewiduje możliwość legalizacji obiektów wzniesionych samowolnie. Zgodnie z w/w przepisem właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei stosownie do art. 48 ust. 2 pkt 1, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: - ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo - ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2), właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Jak wynika natomiast z art. 48 ust. 3 ustawy w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno - budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Z kolei w myśl art. 48 ust. 4 cyt. ustawy w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części). Skoro na podstawie prawidłowo dokonanych ustaleń organów roboty budowlane zrealizowane zostały bez pozwolenia na budowę (a więc samowolnie), natomiast skarżąca nie przedstawiła wszystkich dokumentów, do okazania których została zobowiązana postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21.08.2008r., zasadnie orzeczono obowiązek rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy. Wymaga także podkreślenia, iż organ I instancji ustalił inwestorowi na tyle długi termin do przedłożenia dokumentów (ponad 6 - miesięczny), iż brak w ocenie sądu podstaw do stwierdzenia, że wniosek strony z dnia 31.03.2009r. o jego dalsze przedłużenie do dnia 30.06.2009r. (bez zawarcia w nim jakiegokolwiek uzasadnienia), obligował organ do jego uwzględnienia. Ubocznie wskazać wypada, iż, pomimo że wniosku strony nie uwzględniono, organ wstrzymywał się z wydaniem decyzji rozbiórkowej do dnia 15 czerwca 2009r. Strona do dnia wydania tej decyzji wszystkich wymaganych dokumentów również nie przedłożyła. Za niezasadny należy uznać zarzutu strony, iż dokonywała remontu budynku na podstawie zgłoszenia tych robót. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż istniejący uprzednio drewniany budynek mieszkalny został rozebrany. Okoliczność ta została również potwierdzona przez skarżącą na rozprawie w dniu 26.11.2009r. Z kolei materiał fotograficzny jak i protokół z oględzin przedmiotowej inwestycji w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wskazują, iż skarżąca realizowała budowę nowego budynku o zwiększonych gabarytach. Dokonanie rozbiórki istniejącego uprzednio budynku jak również zakres i rozmiar wykonanych robót w świetle art. 3 pkt 7a i 8 ustawy wyklucza uznanie, iż skarżąca realizowała "przebudowę" czy też "remont" obiektu. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7a ustawy przez "przebudowę" - należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Natomiast przez "remont" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym ( art. 3 pkt 8 ustawy). Na odmienną ocenę zaskarżonej decyzji nie mogła mieć wpływu sytuacja finansowa i materialna skarżącej. Kategoryczne brzmienie przepisów prawa budowlanego normujących kwestie samowoli budowlanej (art. 48 ustawy) nie pozwala organom na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.