II SA/Ke 595/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2010r. sprawy ze skargi M.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...], w sprawie przyznania M. H. zasiłku okresowego z powodu bezrobocia w wysokości 230,00 zł. miesięcznie na okres od 1 czerwca 2010 r. do 30 września 2010 r. W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż podaniem z dnia 21 maja 2010r. M. H. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. informując, że jego rodzina znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, bowiem brakuje jej środków na utrzymanie, opłatę rachunków za gaz i elektryczność, a także na opłatę czynszu mieszkaniowego. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 11 czerwca 2010 r. M. H. uściślił, że oczekuje pomocy w postaci zasiłku okresowego od miesiąca czerwca oraz pomocy na opłatę zaległości za gaz i energię elektryczną i opłatę czynszu, z tym że z uwagi na chorobę żony nie może korzystać z obiadów w MOPS, ani z cateringu. Organ I instancji za podstawę przyznania zasiłku okresowego przyjął art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Organ wyjaśnił również, że z uwagi na sytuację czteroosobowej rodziny wnioskodawcy dotkniętej bezrobociem, której dochód miesięczny wynosi 960 zł., a więc mniej niż kryterium dochodowe wynoszące 1.404 zł., a także ze względu na fakt nie regulowania przez tą rodzinę od lat czynszu mieszkaniowego - zaistniały przesłanki umożliwiające przyznanie M. H. zasiłku okresowego. W odwołaniu od decyzji w sprawie zasiłku okresowego M. H. zarzucił, że decyzja nie odpowiada zgłoszonej przez niego potrzebie pomocy w zakresie regulowania należności. Rozpatrując odwołanie Kolegium przytoczyło treść art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 175/09 poz. 1362), określającego kryteria przyznawania zasiłku okresowego, którymi są między innymi długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego. Wysokość świadczenia stosownie do dyspozycji art. 38 ust. 2 pkt 2 cyt. Ustawy, w odniesieniu do rodziny ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny, wynoszącym dla rodziny czteroosobowej 1404 zł., a dochodem tej rodziny z tym, że kwota zasiłku ustalona zgodnie z ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy pomiędzy kryterium dochodowym rodziny gospodarującej, a dochodem tej rodziny (art. 38 ust. 3 cytowanej ustawy). Organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 147 ust. 7 ustawy, zgodnie z którym, gminy otrzymują dotację celową na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w części określonej w art. 38 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Następnie Kolegium stwierdziło, że rodzina M. H. spełnia kryteria kwalifikujące do świadczeń z pomocy społecznej, w tym do uzyskania zasiłku okresowego. Przepisy nie określają jednak jego konkretnej wysokości. W związku jednak z ograniczonymi środkami finansowymi, jakimi dysponuje organ pierwszej instancji, (Gmina S. otrzymuje dotację celowa z budżetu państwa w wysokości wystarczającej na pokrycie zasiłków okresowych w minimalnej wysokości) oraz faktem przyznawania wszystkim osobom i rodzinom zasiłków okresowych w minimalnej wysokości, Kolegium nie znalazło podstaw do wzruszenia decyzji organu I Instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, M. H. wniósł o jej uchylenie zarzucając naruszenie prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi M. H. podniósł, że MOPS w S. uznał za dochód jego rodziny stypendium socjalne córki skarżącego, które otrzymała na rok akademicki 2009/10 na Uniwersytecie Gdańskim. Tymczasem zgodnie z art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty. Kolejne zarzuty skargi dotyczyły braku odniesienia się przez SKO do zarzutów stawianych MOPS w S. i jego urzędnikom, niemożności zweryfikowania przez skarżącego twierdzeń organu co do porównania wysokości pomocy udzielonej skarżącemu z wysokością zasiłków przyznawanych innym potrzebującym. Ponadto skarżący zauważył, że powołany przez organ fakt jeszcze trudniejszej sytuacji innych podopiecznych MOPS w S. nie usprawiedliwia łamania prawa w sprawie skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej SKO wyjaśniło, że stypendium socjalne córki skarżącego musi być wliczone do dochodu jej rodziny, ponieważ zostało jej przyznane na podstawie przepisów ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz przepisów regulaminu Uczelni wprowadzonego zarządzeniem Rektora UG nr 51/R/07, a nie na podstawie przepisów o systemie oświaty, co wynika z dołączonej do akt sprawy decyzji Wydziałowej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu Gdańskiego z dnia 4 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dale p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Zasiłek okresowy jest podstawową formą pomocy społecznej przyznawanej z uwagi na dysfunkcje określone w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej cytowanej dalej jako ustawa (tekst jednolity Dz. U. Nr 175/09 poz. 1362 ze zm.), takie jak między innymi długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie. Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj. w przypadku czteroosobowej rodziny skarżącego kwoty 1404 zł (4 x 351 = 1404), stanowiącej kryterium dochodowe rodziny. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych (art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej). Stosownie do treści art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy, zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem tej rodziny. Jednocześnie minimalna wysokość zasiłku okresowego dla rodziny nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem tej rodziny (art. 38 ust. 3 pkt 2 ustawy), jak również nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy). Okres na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy ustala – jak stanowi art. 38 ust. 5 ustawy – ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Zgodnie z art. 147 ust. 7 ustawy, od 2008r. gminy otrzymują dotację celową na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w części określonej w art. 38 ust. 3. Jak zgodnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, decyzja wydana w oparciu o przepis zawierający element uznania jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie ale nie ma nakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Element uznaniowości nie świadczy jednak o tym, że decyzja polega na zupełnej dowolności działania organu. Decyzje wydawane według uznania administracyjnego podlegają kontroli sądowej pod względem ich zgodności z prawem, albowiem zbadania wymaga to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy przy wydawaniu decyzji nie przekroczono granic uznania administracyjnego oraz czy prawidłowo uzasadniono – w zgodzie z art. 107 kpa – wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie dotyczącym świadczeń z zakresu pomocy podkreślono, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania tego typu świadczeń wynika bowiem, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 cyt. ustawy tzn: zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy jak również wymogiem uwzględniania potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Uwzględniając przytoczone przepisy i rozważania należy zaakceptować rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. W szczególności za prawidłowe należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie kryteriów obowiązujących przy ustalaniu prawa do zasiłku okresowego oraz uznaniowego charakteru decyzji w części określającej wysokość tego zasiłku, jak również okresu na jaki zostanie przyznane to świadczenie. Uznanie pozostawione organowi pomocy społecznej ograniczone było do określenia kwoty zasiłku okresowego mieszczącej się pomiędzy jego minimalną i maksymalną wysokością. Organ pomocy społecznej prawidłowo obliczył dochód rodziny skarżącego z uwzględnieniem stypendium socjalnego i mieszkaniowego w kwocie 460 zł miesięcznie, przyznanego córce skarżącego decyzją Wydziałowej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu Gdańskiego z dnia 4 grudnia 2009 r. Przytoczony wyżej przepis art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zawiera enumeratywne wyliczenie świadczeń, których nie wlicza się do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 tej ustawy. Ponieważ wśród tych świadczeń nie ma stypendiów socjalnych, ani mieszkaniowych przyznawanych na podstawie ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164/05 poz. 1365 ze zm.), nie może być wątpliwości, że takie dochody podlegają wliczeniu do dochodu w celu ustalenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Nie można mieć wątpliwości co do prawidłowości wyliczenia minimalnej wysokości zasiłku okresowego, jaki mógł być przyznany skarżącemu. Ponieważ dochody jego rodziny ustalono na 960 zł., to różnica pomiędzy kryterium dochodowym rodziny skarżącego (tj. kwotą 1404 zł.), a jej dochodem wyniosła 444 zł., a 50% tej kwoty – 222 zł., co w zaokrągleniu do pełnych dziesiątek dało przyznaną kwotę 230 zł. miesięcznie. Określając przyznany zasiłek właśnie w tej minimalnej wysokości organy pomocy społecznej nie naruszyły prawa i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że rodzina skarżącego znajduje się rzeczywiście w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej pozostawaniem skarżącego, jego żony i syna bez pracy i uzyskiwaniem przez tę rodzinę dochodów tylko z prac dorywczych skarżącego oraz stypendium jego córki. Nie budzi zatem wątpliwości konieczność udzielenia mu pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego. Zasadność przyznania skarżącemu zasiłku w minimalnej wysokości uzasadniona jest natomiast następującymi okolicznościami. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z pisma MOPS w S. przesłanego organowi II instancji w dniu 30 czerwca 2010 r. wynika, że możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. są ograniczone. Mają one ścisły związek z dotacją jaką na realizację pomocy w postaci zasiłków okresowych gmina otrzymuje z budżetu państwa, a która wystarcza na pokrycie zasiłków w minimalnej wysokości dozwolonej prawem. Gmina S. w takiej właśnie minimalnej wysokości udziela podopiecznym zasiłków okresowych. Należy też zauważyć, że postawa rodziny skarżącego nie uzasadnia dalej idącej pomocy. Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przyznanie skarżącemu większej, niż minimalna pomocy naruszałoby zasady wynikające z przytoczonych przepisów. Z akt sprawy wynika bowiem, że syn skarżącego jest osobą młodą (28 lat), wykształconą i zdrową. Mimo tego nie podejmuje żadnej pracy zarobkowej, nawet dorywczej. 55-letnia żona skarżącego również nie pracuje. Według nie potwierdzonych jakimkolwiek dokumentem twierdzeń skarżącego, (który wyjaśnił, że żona nie udostępnia nikomu żadnych kart leczenia szpitalnego) nie pozwala jej na to stan zdrowia, ponieważ w przeszłości dwukrotnie była na leczeniu w Morawicy z rozpoznaniem zmian osobowości o podłożu schizofrenicznym. Nie jest jednak zarejestrowana jako bezrobotna, od wielu lat nie leczy się, ani też nie przyjmuje żadnych leków. Postawa skarżącego tolerującego przedstawioną sytuację, nie zasługuje na akceptację z punktu widzenia przedstawionych zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Jeżeli bowiem żona M. H. rzeczywiście jest chora, to jej mąż domagając się świadczeń z pomocy społecznej, w ramach określonych w art. 4 ustawy powinności, obowiązany był najpierw do udokumentowania stanu zdrowia jego żony, a następnie do podjęcia działań zmierzających do uzyskania przez nią świadczeń z ubezpieczenia społecznego, co mogłoby poprawić materialną sytuację rodziny skarżącego. Obowiązkiem skarżącego, który można wywieść z powołanych przepisów, jest również doprowadzenie do wyjaśnienia życiowej i rodzinnej sytuacji jego syna R., który winien podjąć jakąkolwiek działalność zarobkową i również przyczyniać się do poprawy bytu swojej rodziny. Skarżący i jego rodzina powinni też rozważyć możliwość skorzystania z oferowanych im innych niż pieniężna form pomocy społecznej. M. H. nie uzasadnił w wystarczającym stopniu, dlaczego z takiej pomocy nie może korzystać. Tłumaczenia powołujące się na nieudokumentowany stan zdrowia żony skarżącego, nie uzasadniają odmowy skorzystania z oferowanych posiłków w stołówce MOPS, posiłków dowożonych przez firmę cateringową oraz odzieży z magazynu z używaną odzieżą – przez pozostałych członków rodziny skarżącego. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że organ przyznając skarżącemu pomoc w formie zasiłku okresowego w najniższej wysokości nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Ustosunkowując się do nieomówionych wyżej zarzutów skargi należy wyrazić pogląd, że nie były one zasadne. Nie jest prawdą, aby SKO nie odniosło się do zarzutów stawianych MOPS w S. i jego urzędnikom. Skarżący nie wskazał do jakich konkretnie zarzutów organ II instancji się nie odniósł, ale analizując treść tego odwołania i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie da się dostrzec takich zarzutów. Twierdzenia organu II instancji dotyczące porównania wysokości pomocy udzielonej skarżącemu z wysokością zasiłków przyznawanych innym potrzebującym, oparte są na wystarczającej podstawie w postaci pisma MOPS w S. z dnia 30 czerwca 2010 r., stanowiącego dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa. Stosownie do tego przepisu dokument taki stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dlatego okoliczność tę należy uznać za udowodnioną, bez względu na to, czy skarżący ma możliwość jej zweryfikowania. Przytoczona przez organ II instancji okoliczność dotycząca trudniejszej sytuacji innych podopiecznych MOPS w S., ma istotne znaczenie dla oceny możliwości tego organu pomocy społecznej, co zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej jest jednym z kryteriów przyznawania tej pomocy. Zarzucanego w skardze złamania prawa natomiast, Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził. Skoro więc zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.