II SA/Ke 596/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2010r. sprawy ze skargi M.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta S. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...], w sprawie udzielenia pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego w kwocie 200 zł., z przeznaczenie na częściowe pokrycie kosztów utrzymania mieszkania. W motywach rozstrzygnięcia SKO podało, iż podaniem z dnia 21 maja 2010r. M. H. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. informując, że jego rodzina znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, bowiem brakuje jej środków na utrzymanie, opłatę rachunków za gaz i elektryczność, a także na opłatę czynszu mieszkaniowego. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 11 czerwca 2010 r. M. H. uściślił, że oczekuje pomocy w postaci zasiłku okresowego od miesiąca czerwca oraz pomocy na opłatę zaległości za gaz i energię elektryczną i opłatę czynszu, z tym że z uwagi na chorobę żony nie może korzystać z obiadów w MOPS, ani z cateringu. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku organ I instancji przyznał M. H. pomoc pieniężną w postaci zasiłku okresowego w kwocie 230 zł. miesięcznie na okres 4 miesięcy od czerwca do września 2010 r. oraz na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej pomoc w postaci zasiłku celowego w kwocie 200 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów utrzymania mieszkania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że czteroosobowa rodzina wnioskodawcy utrzymuje się z dochodów w kwocie 960 zł. miesięcznie, podczas gdy kryterium dochodowe wynosi w ich przypadku 1404 zł. Ze względu na niski dochód rodzina ta ma trudności z terminowym regulowaniem należności mieszkaniowych, w związku z czym zaległości wynoszą ok. 20.000 zł. Do uregulowania mają oni również rachunki za energię na kwotę 282,05 zł. oraz rachunek za gaz na kwotę 124,37 zł. Przyznany zasiłek celowy pozwoli więc w ocenie organu I instancji na częściowe pokrycie zobowiązań. Wyjaśniając przyczyny przyznania zasiłku w takiej właśnie wysokości organ powołał się na ograniczone środki finansowe pozostające w jego dyspozycji, przy jednoczesnym obowiązku zapewnienia pomocy jak największej grupie osób potrzebujących wsparcia. W odwołaniu od tej decyzji M. H. zarzucił, że decyzja nie odpowiada zgłoszonej przez niego potrzebie pomocy w zakresie regulowania należności. Rozpatrując sprawę ponownie SKO stwierdziło, że rodzina skarżącego spełnia wynikające z art. 8 ustawy o pomocy społecznej kryteria kwalifikujące do pieniężnych świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłków celowych przyznawanych na podstawie art. 39 tej ustawy. Miesięczny dochód tej rodziny ustalony dla potrzeb pomocy społecznej wynosi 960 zł, podczas gdy kryterium dochodowe kwalifikujące do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wynosi 1404 zł. SKO stwierdziło dalej, że organ pomocy społecznej systematycznie udziela wsparcia rodzinie skarżącego ale nie na miarę jego oczekiwań, lecz na miarę posiadanych możliwości. W okresie od stycznia do maja 2010 r. M. H. otrzymał tytułem zasiłków okresowych łączną kwotę 1.120 zł. oraz zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 150 zł. W miesiącu czerwcu 2010 r. organ dysponował kwotą 9.500 zł. na pomoc w postaci zasiłków celowych i pomocy tej udzielił 79 rodzinom. Oznacza to, że średnia kwota zasiłku wyniosła 120,25 zł. Zasiłki były przyznawane w kwotach od 300 do 30 zł., przy czym zasiłek w kwocie 300 zł. przyznano tylko w 2 wyjątkowo trudnych przypadkach. Ponieważ skarżący otrzymał zasiłek w wysokości znacznie wyższej niż średnia jego kwota, to nie można stwierdzić, aby organ naruszył granice uznania administracyjnego. SKO zauważyło również, ze rodzina M. H. ma większe i realne możliwość poprawy swojej sytuacji, chociażby z tego względu, że syn skarżącego jest młodym, wykształconym człowiekiem, a w sezonie letnim istnieje duża możliwość podjęcia prac dorywczych. Ponadto, mimo udzielanego wielokrotnie poradnictwa, rodzina nie podjęła żadnych kroków w kierunku określenia sytuacji zdrowotnej żony M. H., co mogłoby ewentualnie skutkować uzyskaniem prawa do renty inwalidzkiej, bądź innych świadczeń o charakterze obligatoryjnym, a tym samym poprawy sytuacji. Również odmowa korzystania z bezpłatnych obiadów w stołówce MOPS, a także z cateringu przez wszystkich członków rodziny, nie znajduje uzasadnienia nawet w stanie zdrowia żony skarżącego. Zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Pomoc społeczna w postaci zasiłków celowych ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ nie tylko może udzielić pomocy, ale także ustala jej rozmiar. Ponadto uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłoszonych potrzeb, które należy uznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłaszanych przez nich żądań. W tym kontekście organ zauważył, że pomoc na zakup żywności czy obiadów nie była przedmiotem ani żądania strony, ani zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Natomiast sformułowane przez stronę żądanie przyznania zasiłku celowego na zapłatę zaległości za gaz i energię oraz opłatę czynszu, organ I instancji spełnił, przyznając stosownie do wyznaczonych ustawą zasad pomoc na częściowe pokrycie kosztów utrzymania mieszkania, pod pojęciem których należy rozumieć wszelkie opłaty związane z eksploatacja mieszkania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego , M. H. wniósł o jej uchylenie zarzucając naruszenie prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi M. H. podniósł, że MOPS w S. uznał za dochód jego rodziny stypendium socjalne córki skarżącego, które otrzymała na rok akademicki 2009/10 na Uniwersytecie Gdańskim. Tymczasem zgodnie z art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty. Kolejne zarzuty skargi dotyczyły braku odniesienia się przez SKO do zarzutów stawianych MOPS w S. i jego urzędnikom, niemożności zweryfikowania przez skarżącego twierdzeń organu co do porównania wysokości pomocy udzielonej skarżącemu z wysokością zasiłków przyznawanych innym potrzebującym. Ponadto skarżący zauważył, że powołany przez organ fakt jeszcze trudniejszej sytuacji innych podopiecznych MOPS w S. nie usprawiedliwia łamania prawa w sprawie skarżącego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 4 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej SKO wyjaśniło, że stypendium socjalne córki skarżącego musi być wliczone do dochodu jej rodziny, ponieważ zostało jej przyznane na podstawie przepisów ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym oraz przepisów regulaminu Uczelni wprowadzonego zarządzeniem Rektora UG nr 51/R/07, a nie na podstawie przepisów o systemie oświaty, co wynika z dołączonej do akt sprawy decyzji Wydziałowej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu Gdańskiego z dnia 4 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga M. H. nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Nie ulega wątpliwości, że M. H. spełnia wszelkie kryteria określone w ustawie o pomocy społecznej, zwanej dalej ustawą (tekst jednolity Dz. U. Nr 175/09 poz. 1362 ze zm.), uprawniające go do otrzymania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. W części przyznającej skarżącemu pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego, zaskarżona decyzja nie była kwestionowana. Odnosząc się do nieuwzględnionej części wniosku skarżącego należy zauważyć, że rozstrzygnięcie w sprawie wydane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 39 ust. 1 ustawy. Przedmiotem kontroli sądowej będzie zatem w głównej mierze zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego, o jakim mowa wyżej, nie został przez organy przekroczony, a także, czy w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadnione zostało orzeczenie o przyznaniu M. H. zasiłku w takiej, a nie innej wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza – jak wynika z art. 7 kpa – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela ( por. wyrok NSA z 26 września 2000 r., I SA 945/00, LEX 79608 ). Uszczegółowieniem tej zasady jest przepis art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznając konieczność udzielenia pomocy (co w sprawie nie jest kwestionowane), organ winien zatem rozważyć wszelkie okoliczności niezbędne do podjęcia prawidłowej decyzji o wysokości przyznanych na rzecz konkretnej osoby środków w ramach uznania administracyjnego, rozumianego w sposób przedstawiony wyżej. Są to przede wszystkim: uzasadnione potrzeby uprawnionego, własne możliwości finansowe oraz potrzeby innych osób starających się o pomoc społeczną. Wszystko to ma na celu rozdzielenie funduszy, jakimi dysponuje właściwy organ w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb i zasobów finansowych ośrodka. Dowody zgromadzone w sprawie przemawiają za przyjęciem poglądu, że w sprawie niniejszej organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego przyznając skarżącemu zasiłek celowy w kwocie 200 zł., z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów utrzymania mieszkania. Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego, znajdujących oparcie w piśmie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia 30 czerwca 2010 r., wysokość udzielonej skarżącemu pomocy jest wyraźnie wyższa od średniej wysokości zasiłków celowych przyznawanych przez wskazany organ pomocy społecznej w czerwcu 2010 r. Należy podzielić poglądy organu odwoławczego co do sposobu obliczenia dochodu rodziny skarżącego w celu ustalenia czy spełnia ona kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy. Organ obliczył ten dochód z uwzględnieniem stypendium socjalnego i mieszkaniowego w kwocie 460 zł miesięcznie, przyznanego córce skarżącego decyzją Wydziałowej Komisji Stypendialnej Uniwersytetu Gdańskiego z dnia 4 grudnia 2009 r. Przytoczony wyżej przepis art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej zawiera enumeratywne wyliczenie świadczeń, których nie wlicza się do dochodu ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 tej ustawy. Ponieważ wśród tych świadczeń nie ma stypendiów socjalnych, ani mieszkaniowych przyznawanych na podstawie ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164/05 poz. 1365 ze zm.), nie może być wątpliwości, że takie dochody podlegają wliczeniu do dochodu w celu ustalenia prawa do świadczeń z pomocy społecznej. Dlatego zarzut skargi dotyczący zawyżenia dochodu rodziny skarżącego nie był zasadny. Poza tym należy zauważyć, że bez względu na to, czy omawiany dochód zostałby wliczony do dochodu rodziny skarżącego, czy też nie, i tak nie miałoby to istotnego wpływu na możliwość przyznania skarżącemu zasiłku celowego i jego wysokość. W obu bowiem wypadkach rodzina skarżącego nie przekracza kryterium dochodowego, co – co do zasady - uprawnia do otrzymania zasiłku celowego. Jego wysokość natomiast, nie jest mechanicznie powiązana z dochodem rodziny, ale zależy od oceny organu dokonywanej w ramach uznania administracyjnego. Oceniając sposób dokonania tej oceny należy podzielić również wywody organu II instancji co do nie stosowania przez rodzinę skarżącego zasad korzystania z pomocy społecznej określonych w art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2 i art. 4 ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy społecznej, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przyznanie skarżącemu większej pomocy, niż określona w zaskarżonej decyzji naruszałoby zasady wynikające z przytoczonych przepisów. Z akt sprawy wynika bowiem, że syn skarżącego jest osobą młodą (28 lat), wykształconą i zdrową. Mimo tego nie podejmuje żadnej pracy zarobkowej, nawet dorywczej. 55-letnia żona skarżącego również nie pracuje. Według nie potwierdzonych jakimkolwiek dokumentem twierdzeń skarżącego, (który wyjaśnił, że żona nie udostępnia nikomu żadnych kart leczenia szpitalnego) nie pozwala jej na to stan zdrowia, ponieważ w przeszłości dwukrotnie była na leczeniu w Morawicy z rozpoznaniem zmian osobowości o podłożu schizofrenicznym. Nie jest jednak zarejestrowana jako bezrobotna, od wielu lat nie leczy się, ani też nie przyjmuje żadnych leków. Postawa skarżącego tolerującego przedstawioną sytuację, nie zasługuje na akceptację z punktu widzenia przedstawionych zasad przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Jeżeli bowiem żona M. H. rzeczywiście jest chora, to jej mąż domagając się świadczeń z pomocy społecznej, w ramach określonych w art. 4 ustawy powinności, obowiązany był najpierw do udokumentowania stanu zdrowia jego żony, a następnie do podjęcia działań zmierzających do uzyskania przez nią świadczeń z ubezpieczenia społecznego, co mogłoby poprawić materialną sytuację rodziny skarżącego. Obowiązkiem skarżącego, który można wywieść z powołanych przepisów, jest również doprowadzenie do wyjaśnienia życiowej i rodzinnej sytuacji jego syna R., który winien podjąć jakąkolwiek działalność zarobkową i również przyczyniać się do poprawy bytu swojej rodziny. Skarżący i jego rodzina powinni też rozważyć możliwość skorzystania z oferowanych im innych niż pieniężna form pomocy społecznej. M. H. nie uzasadnił w wystarczającym stopniu, dlaczego z takiej pomocy nie może korzystać. Tłumaczenia powołujące się na nieudokumentowany stan zdrowia żony skarżącego, nie uzasadniają odmowy skorzystania z oferowanych posiłków w stołówce MOPS, posiłków dowożonych przez firmę cateringową oraz odzieży z magazynu z używaną odzieżą – przez pozostałych członków rodziny skarżącego. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że organ przyznając skarżącemu pomoc w formie zasiłku celowego w wysokości 200 zł. nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Ustosunkowując się do nieomówionych wyżej zarzutów skargi należy wyrazić pogląd, że nie były one zasadne. Nie jest prawdą, aby SKO nie odniosło się do zarzutów stawianych MOPS w S. i jego urzędnikom. Skarżący nie wskazał do jakich konkretnie zarzutów organ II instancji się nie odniósł, ale analizując treść tego odwołania i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie da się dostrzec takich zarzutów. Twierdzenia organu II instancji dotyczące porównania wysokości pomocy udzielonej skarżącemu z wysokością zasiłków przyznawanych innym potrzebującym, oparte są na wystarczającej podstawie w postaci pisma MOPS w S. z dnia 30 czerwca 2010 r., stanowiącego dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa. Stosownie do tego przepisu dokument taki stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Dlatego okoliczność tę należy uznać za udowodnioną, bez względu na to, czy skarżący ma możliwość jej zweryfikowania. Przytoczona przez organ II instancji okoliczność dotycząca trudniejszej sytuacji innych podopiecznych MOPS w S., ma istotne znaczenie dla oceny możliwości tego organu pomocy społecznej, co zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej jest jednym z kryteriów przyznawania tej pomocy. Zarzucanego w skardze złamania prawa natomiast, Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził. Skoro więc zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.