II SA/Ke 60/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2009r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz B. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpoznaniu odwołania B. W., wniesionego w dniu 26 września 2008 roku utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] odmawiającą przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu 17 maja 2007r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek B. W. o "przyznanie płatności na rok 2007". W przedmiotowym wniosku producent zadeklarował w sekcji VII "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" – "jak w roku ubiegłym i zgodnie z oświadczeniem z roku ubiegłego". Do wniosku dołączone zostały załączniki graficzne, jednakże strona nie zaznaczyła na nich położenia działek rolnych. W odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 16 lipca 2007r. do usunięcia braków wniosku, B. W. złożył w dniu 23 lipca 2005r. osobiście w biurze organu I instancji korektę wniosku, w której wskazał, że ubiega się o płatności do gruntów rolnych oraz o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W dniu 7 sierpnia 2007r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęła za pośrednictwem poczty (data stempla pocztowego 3 sierpnia 2007r.) ponowna korekta wniosku, w której B. W. zadeklarował w sekcji VII wniosku dwanaście działek rolnych oznaczonych literami od A do M, o łącznej powierzchni 9,01 ha, położonych na ośmiu działkach ewidencyjnych w obrębie C., w gminie T., powiat o., województwo [...]. Kontrola administracyjna wniosku wykazała nieprawidłowości i w dniu 11 grudnia 2007r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ponownie wezwał B. W. do złożenia wyjaśnień. Wnioskodawca w odpowiedzi na to wezwanie w dniu 18 grudnia 2007r. złożył korektę wniosku. Decyzją z dnia 26 marca 2008r. organ I instancji odmówił B. W. przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. W wyniku rozpoznania odwołania B. W. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił w dniu 25 czerwca 2008r. przedmiotową decyzję. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku B. W. organ I instancji decyzją z dnia [...] ponownie odmówił wnioskodawcy przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. Rozpoznając odwołanie B. W. od tej decyzji organ odwoławczy podobnie, jak organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007r. Nr 64, poz. 427) szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwanych obszarami ONW) oraz przestrzenny zasięg wdrażania tego działania określają przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2007r. Nr 68, poz. 448) oraz przepisy unijne, w szczególności Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r., ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003, ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004r. str. 18 ze zm.) oraz Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1975/2006 z 7 grudnia 2006r ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ( Dz. Urz. UE L 386, z 23 grudnia 2006r. str. 74). Organ wskazał, że w myśl art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich pomoc finansowa z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania jest przyznawana "na wniosek" osoby fizycznej, co oznacza, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jest bezpośrednio związany zakresem wniosku. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007r. płatność ONW przyznaje się rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej 1 ha. Organ podkreślił, że B. W. w złożonym wniosku nie zadeklarował żadnych powierzchni do pomocy z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, co musiało skutkować wydaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzji o odmowie przyznania płatności ONW. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na zarzuty skarżącego, złożone w odwołaniu zaznaczył, że zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. termin składania wniosków o przyznanie płatności do gruntów rolnych został wyznaczony na okres od 15 marca do 15 maja 2007r. Ponadto, zgodnie z art. 21 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. wniosek mógł być złożony w terminie 25 dni kalendarzowych od ustawowego terminu tj. do 9 czerwca, a ze względu na art. 20 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. - do 11 czerwca 2007r. W przedmiotowej sprawie B. W. złożył wniosek dnia 15 maja 2007r. (data stempla pocztowego). W związku z faktem, że formularz wniosku nie został wypełniony oraz nie zawierał informacji, o jakie płatności wnioskodawca się ubiega, organ I instancji wystosował wezwanie do strony w dniu 16 lipca 2007r. w sprawie niekompletnie wypełnionego wniosku. W odpowiedzi na wezwanie w dniu 23 lipca 2007r. wnioskodawca złożył korektę wniosku, w której określił rodzaj płatności, o jakie się ubiega, nie wskazał natomiast działek rolnych. Następnie w dniu 3 sierpnia 2007r. za pośrednictwem poczty wnioskodawca przesłał formularz wniosku, z zaznaczonym celem złożenia "korekta wniosku", w którym po raz pierwszy zadeklarował działki rolne do płatności. Organ uznał, iż złożony formularz wniosku, nie będący odpowiedzią na wezwanie stanowi zmianę do pierwotnego wniosku. Termin na złożenie zmiany wniosku, polegającej m.in. na "dodaniu działek rolnych" minął w dniu 11 czerwca 2007r. W związku z faktem, że wnioskodawca nie zadeklarował działek rolnych do płatności ONW w powyżej wskazanym terminie płatność ONW mu nie przysługuje ze względu na treść § 5 ust. 4 Rozporządzenia z dnia 11 kwietnia 2007r. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji odmawiająca przyznania skarżącemu płatności ONW jest prawidłowa. Skarżący w dniu 30 grudnia 2008r. złożył na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się jego uchylenia w całości. Uzasadniając swoje stanowisko B. W. zarzucił, że złożona przez niego dnia 18 grudnia 2007r. na wezwanie organu "korekta wniosku" nie została uwzględniona, a prośba o przywrócenie terminu została anulowana. Ponadto skarżący wskazał, że ustalenia organu są niezgodne ze stanem faktycznym, zarzucił pominięcie formularzy korekt oraz wniosku o przywrócenie terminu, jak również pominięcie decyzji Nr 0240-2008-004987 z 19 marca 2008r o przyznaniu płatności z tytułu realizacji pakietu rolnośrodowiskowego K01, co stanowiło rażące naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego. Podsumowując, skarżący zaznaczył, że wydane rozstrzygniecie jest dla niego jako rolnika krzywdzące, narusza dyspozycję art. 80 kpa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o oddalenie skargi w całości. Uzasadniając swoje stanowisko organ administracyjny podniósł, że przedstawione przez skarżącego twierdzenia zawarte w skardze są bezzasadne i powołał się na argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie wówczas, gdy narusza ona prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art.134 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu proces decyzyjny organów obu instancji dotknięty jest wadami procesowymi, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i powodują wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego, jaki i poprzedzającego go rozstrzygnięcia. Na wstępie należy podkreślić, że skarżący złożył w dniu 15 maja 2007r. (data stempla pocztowego) wniosek o przyznanie płatności na rok 2007, który zawierał braki formalne: brak wskazania rodzaju płatności, o które się ubiega, a także brak wypełnienia pkt. VII "oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych". Stwierdzenie wnioskodawcy tam zawarte "jak w roku ubiegłym i zgodnie z oświadczeniem z roku ubiegłego" nie było prawidłowym wypełnieniem oświadczenia. Zaznaczyć należy, że formularz wniosku o przyznanie płatności zawiera trzy pola, które wnioskodawca winien wypełnić w zależności od rodzaju płatności, o którą się ubiega (płatności do gruntów rolnych, płatności cukrowe, pomoc finansowa z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania). Sprawy te są rozpatrywane przez organ oddzielnie, na podstawie odrębnych przepisów określających warunki i tryb ich przyznawania co oznacza, że dla każdego rodzaju płatności wydawane są odrębne decyzje administracyjne. Organ I instancji wysyłając w dniu 18 lipca 2007r. do wnioskodawcy "wezwanie do usunięcia braków we wniosku o przyznanie płatności" (datowane na 16 lipca 2007r.) wskazał jedynie na brak określenia rodzaju płatności i na podstawie art. 64 § 2 kpa wezwał do usunięcia tylko tego braku. Pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 12 marca 2009r. przyznał, że brak właściwego wypełnienia działu VII wniosku jest brakiem formalnym, do którego usunięcia wnioskodawca nie został wezwany w piśmie z dnia 16 lipca 2007r. Organ nie wyjaśnił jednak przyczyny nie wezwania producenta do usunięcia tego braku. Zwrócić należy uwagę, że w niniejszej sprawie brak nie polega na niewypełnieniu w ogóle działu VII formularza wniosku, lecz na odniesieniu się w nim do wniosku i oświadczenia z roku ubiegłego. Taka sytuacja, zdaniem Sądu obligowała organ do zastosowania art. 64 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji ma obowiązek wezwać do usunięcia braków w terminie 7 dni, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. W dniu 23 lipca 2007r. B. W. stawił się osobiście w biurze Agencji i zgodnie z wezwaniem złożył "korektę wniosku", w której zakreślił dwa pola wskazujące, że domaga się przyznania "płatności do gruntów rolnych" oraz "pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania". Na okoliczność złożenia korekty w dniu 23 lipca 2007r. została sporządzona notatka służbowa, z której wynika, że pouczono wnioskodawcę, iż "wyjaśnień/korekty należy dokonać na nowym formularzu wniosku obszarowego (symbol W-1/01) wraz z podaniem nr sprawy oraz podpisaniem wniosku, gdzie należy poprawnie wpisać dane odnośnie błędów wymienionych w wezwaniu. Pracownik poinformował producenta, jakiego rodzaju są to błędy, czego dotyczą oraz jakie są skutki ich błędnego lub niepełnego wyjaśnienia". Notatka ta nie zawiera jednak wskazania, o jakiego rodzaju błędy chodzi, a jedynie stwierdzenie, że "W. B. został poinformowany, że wyjaśnienia dotyczą błędów z obecnego wezwania, co nie wyklucza wystąpienia kolejnych błędów oraz nieścisłości w dalszym rozpatrywaniu złożonego wniosku". Treść tej notatki jest o tyle nieścisła, że tego dnia przyjęto od skarżącego korektę wniosku, co do określenia rodzaju płatności, do której był wzywany. Zatem należy uznać, że skarżący zamierzał wówczas, bez wcześniejszego wezwania usunąć również drugi błąd formalny wniosku z dnia 17 maja 2007r. i złożyć korektę, polegającą na wypełnieniu pkt VII, czego mu odmówiono. Świadczy o tym także treść pisma skarżącego, które wpłynęło do organu I instancji dnia 7 sierpnia 2007r. (nadane dnia 3 sierpnia 2007r.). Skarżący informuje w nim, że przyjęto od niego dnia 23 lipca 2007r. jedynie korektę strony 1 i 4 wniosku. Z treści notatki z dnia 23 lipca 2007r. wynika także, że skarżący został pouczony o możliwości ewentualnego składania wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych. Uznać należy, że treść pisma z dnia 3 sierpnia 2007r. zawiera wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku, do którego dołączono "korektę wniosku", którą - co wynika z adnotacji - "zarejestrowano i dołączono do sprawy 10.12.2007r." Korekta polegała na wypełnieniu działu VII poprzez wpisanie dwunastu działek rolnych oznaczonych literami od A do M, o łącznej powierzchni 9,01 ha, położonych na ośmiu działkach ewidencyjnych w obrębie C., w gminie T., powiat o., województwo [...]. Mimo tego wniosku, jak również pisma o uwzględnienie tych korekt, organ w dniu 11 grudnia 2007r. ponownie wezwał B. W. do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości wykrytych w sprawie obszarowej nr 0240-6400-0240-00007335/07 i w sprawie ONW nr 0240-6601-0240-00001364/07. W związku z tym wezwaniem skarżący stawił się w dniu 18 grudnia 2007r. w biurze agencji, kiedy to odebrał postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR 32/2007 z dnia 18 grudnia 2007r. o przywróceniu terminu i złożył kolejną "korektę wniosku". W aktach sprawy administracyjnej znajduje się postanowienie 32/2007 o przywróceniu terminu "na złożenie korekty do wniosku z dnia 17 maja 2007r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2007r.", adresowane do B. W., które zostało przekreślone z adnotacją "przez pomyłkę wystosowano postanowienie do wnioskodawcy". Takiego rodzaju anulowania wydanego przez organ rozstrzygnięcia, doręczonego stronie postępowania nie przewidują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika ze "stanowiska Biura Powiatowego w sprawie odwołania" skarżącego od odmownej decyzji z dnia [...] formularz "korekty wniosku" z dnia 7 sierpnia 2008r. (data nadania 3 sierpnia 2007r.), jak również wyjaśnienie z dnia 18 grudnia 2007r., złożone przez niego na wezwanie z dnia 11 grudnia 2007r. nie zostały wprowadzone do systemu informatycznego. Okoliczność ta rodzi pytanie – w jakim celu skarżący był wzywany w dniu 11 grudnia 2007r. (w pięć miesięcy po pierwszym wezwaniu) do składania wyjaśnień i uzupełnień, które to informacje w ogóle nie zostały wykorzystane. Mając na uwadze powyższe należy uznać działanie organu I instancji za wadliwe i nie spełniające wymogów przepisanych prawem, a co za tym idzie wydaną w takim stanie faktycznym decyzję nie można uznać za prawidłową. Taką wadliwość postępowania organu I instancji zaakceptował organ odwoławczy, co czyni ułomnym również jego proces decyzyjny. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, nie odnosząc się w ogóle do złożonego wniosku o przywrócenie terminu, jego zasadności, jak również do braku procesowego jego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 59 kpa. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż skarżący na wezwanie z dnia 16 lipca 2007r. złożył w dniu 23 lipca 2007r. korektę wniosku, w której określił rodzaj płatności, o jakie się ubiega, natomiast "nie wskazał działek rolnych". Organ jednak pominął milczeniem, że nie wezwał producenta do usunięcia tego braku. Skoro zatem nie wezwano skarżącego do usunięcia wszystkich braków formalnych wniosku, które skarżący mimo to sam uzupełnił, składając korektę wniosku w tym przedmiocie, to nie można wiązać z tym ujemnych dla skarżącego skutków w postaci stwierdzenia, że uchybił on terminowi do jej złożenia i traktować tej korekty jako "zmiana wniosku poprzez dodanie działek", dla której termin upływał 11 czerwca 2007r. Takie działanie organów bez wątpienia godzi w wyrażoną w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz wyrażoną w art. 3 ust 1 i 2 ( pkt 3) ustawy z 26 stycznia 2007 roku zasadę ciążącego na organach obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki, będące przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zauważyć należy, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] Nr [...] odmówił przyznania B. W. przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007, która organ odwoławczy decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy. Wobec wskazanych powyżej wad postępowania, Sąd stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji zapadła z takim naruszeniem prawa, które nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem II instancji. Działanie takie naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym, uchylenie w postępowaniu sądowym również decyzji organu I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Rodzaj stwierdzonych przez Sąd wad postępowania, nakazujących wyeliminowanie z obrotu prawnego poddanych kontroli decyzji, czynią przedwczesną ocenę merytoryczną sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią podniesione przez Sąd uwagi, dotyczące uchybień w zakresie prowadzonego postępowania i podejmą stosowne rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, a na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a orzekł o kosztach postępowania sądowego.