II SA/Ke 600/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek,, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2011r. sprawy ze skargi H.P. i S.P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odroczenia terminu wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu odwołania T. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] Znak: [...], którą, na skutek wniesienia przez H. P. i S. P. wniosku w sprawie odroczenia terminu rozbiórki budynku garażowego wybudowanego samowolnie na działce nr ewid. 621 przy ul. K. 158/2 odroczono H. P. i S. P., jako inwestorom i właścicielom ww. budynku garażowego, termin wykonania przymusowej rozbiórki wyżej wymienionego budynku do dnia 31 grudnia 2018r. i zezwolono na czasowe wykorzystanie przedmiotowego obiektu zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i w to miejsce orzekł o odmowie odroczenia terminu rozbiórki i nie zezwolił na czasowe wykorzystanie przedmiotowego obiektu zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że na skutek pisma T. S. z dnia 26 kwietnia 2008r. informującego o samowolnie wybudowanym garażu na działce nr ewid 621 przy ul. K. , organ I instancji ustalił, iż działka ta stanowi współwłasność G. i M. P. w 1/3, R. i E. P. w 1/3 oraz S. i H. P. w 1/3 części i że istnieje na niej między innymi budynek garażowy o wymiarach w rzucie 5,70 m x 3,85 m, murowany, z dachem jednospadowym krytym blachą. Jak wynikało z oświadczenia G. P. i E. P., garaż został wybudowany w "latach osiemdziesiątych" przez S. P., który o pozwolenie na budowę "najprawdopodobniej się nie ubiegał". Organ ustalił również, że budynek garażowy, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzonego uchwałą WRN Nr [...] z dnia [...] ogłoszoną w Dz. Urz. WRN Nr 6, poz. 36 z odstępstwem od ustaleń planu, zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody K. Nr [...] z dnia [...] ogłoszonym w Dz. Urz. Województwa K. Nr 2, poz. 10 z 1985r., usytuowany został na terenie X 8 ZŁ WZ dla którego ustalenia przewidywały zieleń łęgową i ujęcia wodne, z zakazem nawożenia gleb oraz z uwagi na ujęcia wodne i ich strefy - całkowity zakaz inwestowania do czasu opracowania planu szczegółowego. Jak wskazał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego obecnie na przedmiotowym terenie nie obowiązuje żaden plan miejscowy, gdyż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. Działka Nr ewid. 621 na której znajduje się przedmiotowy budynek garażowy zlokalizowana jest w strefie ochronnej ujęcia wody podziemnej K. - B. na terenie oznaczonym symbolem Z, WZ według rozporządzenia Nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie z dnia 26.08.2005r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K. - B., gmina K., powiat k.. Wskazując na § 4 ust 1 pkt 10 ww. rozporządzenia organ podał, że na terenie ochrony pośredniej zabrania się lokalizowania budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej, budynków gospodarczych lub inwentarskich, budynków rekreacji indywidualnej oraz tymczasowych obiektów budowlanych, poza terenami przeznaczonymi na ten cel przedstawionymi na mapie w skali 1: 5000 stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. wydał na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. decyzję z dnia [...] nakazującą S. P., jako inwestorowi, wykonać rozbiórkę budynku garażowego wybudowanego na działce nr ewid. 621 przy ul. K. 158/2 . Od decyzji tej żadna ze stron nie złożyła odwołania. H. i S. P. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. wnioskiem złożonym w dniu 9 grudnia 2008r. o odroczenie terminu rozbiórki ww. budynku garażowego do dnia 31 grudnia 2016r. Przy piśmie z dnia 4 maja 2009r., po wcześniejszym poinformowaniu przez PINB o konieczności przedłożenia stosownych dokumentów, inwestorzy złożyli w siedzibie organu I instancji opracowanie: "opinia techniczna budynku garażowego murowanego na działce nr 621 przy ul. K. 158/2 " autorstwa R. M., z którego wynikało, że budynek garażowy został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i jako taki może być bezpiecznie użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. wydał decyzję na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, oraz art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, którą odroczył H. P. i S. P., jako inwestorom i właścicielom budynku garażowego wybudowanego samowolnie na działce nr ewid. 621 przy ul. K. 158/2 , termin wykonania przymusowej rozbiórki ww. budynku do dnia 31 grudnia 2018r. i zezwolił na czasowe wykorzystanie obiektu zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji z dnia [...] złożyła T. S.. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte w wyniku ww. odwołania z uwagi na fakt, że budynek garażowy wybudowany samowolnie, stanowiący przedmiot postępowania, usytuowany jest w odległości około 21 m od północnej granicy z działką T. S., co spowodowało uznanie, że T. S. nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w stosunku do tego budynku. W wyniku zaskarżenia tej decyzji przez T. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 grudnia 2009r. sygn. II SA/Ke 618/09 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Organ złożył skargę kasacyjną od ww. wyroku, którą to skargę Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2011 r. Organ odwoławczy wskazał na konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania T. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] W jego treści, jak podał organ, T. S. podniosła, że decyzja została wydana w oparciu o nieprawdziwy stan faktyczny, czego nieuwzględnienie prowadzi do naruszenia prawa. Jak wskazała, "przedmiotowy garaż został wzniesiony w roku 1998, a nie w latach osiemdziesiątych i garaż ten nie istniał nawet w czasie, gdy wydana została decyzja z grudnia 1997 roku dotycząca wybudowanego samowolnie domu jednorodzinnego", co "można sprawdzić w fotograficznej dokumentacji postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego " oraz na podstawie dowodów, które sama posiada. Załączyła do odwołania zdjęcie wykonane, według jej zapewnienia, w czerwcu 1998 roku. Ponadto stwierdziła, że "Państwo P. nie wykonali w terminie nałożonego na nich obowiązku dostarczenia stosownych dokumentów do dnia 30 marca 2009r. i zrobili to dopiero w dniu 4 maja 2009r., a więc i w tym względzie zostało naruszone prawo." T. S. napisała również, że "Państwo P. w okresie od wszczęcia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do dnia wydania decyzji dokonali inwestycji w postaci wykonania elewacji, a być może nawet i ocieplenia przedmiotowego garażu i według wiedzy skarżącej wykonali to bez zgłoszenia." Rozpatrując odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, podając treść art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji, że "niezbędnymi warunkami do zastosowania tego przepisu jest nakaz rozbiórki oparty na art. 37 ust. 1 pkt 1 lub art. 38 ust. 2 Prawa budowlanego oraz względy społeczne lub gospodarcze przemawiające za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego". Jak wskazał organ, decyzja z dnia [...] nakazującą S. P. wykonanie rozbiórki budynku garażowego wybudowanego na działce nr ewid. 621 przy ul. K. 158/2 podjęta została na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Organ odwoławczy nie zgodził się z twierdzeniem organu I instancji, że w przypadku przedmiotowego budynku garażowego względy społeczne i gospodarcze przemawiają za odroczeniem terminu wykonania rozbiórki. Na terenie działki nr ewid. 621, jak stwierdził organ, odroczono wykonanie rozbiórki trzech budynków mieszkalnych, z uwagi na konieczność zaspokojenia podstawowych potrzeb mieszkaniowych użytkowników tych budynków. Natomiast budynek garażowy nie może być uznany za budynek zapewniający spełnienie potrzeb podstawowych. Teren, na którym samowolnie wzniesiono przedmiotowy budynek garażowy, był i jest terenem z zakazem lokalizacji nowej zabudowy ze względu na konieczność ochrony ujęć wody. Istnieje zatem potrzeba społeczna zapewnienia ochrony ujęć wody dla miasta i nie ma możliwości odroczenia terminu rozbiórki samowolnie wybudowanego przez inwestorów budynku do garażowania pojazdu mechanicznego, a być może dokonywania niezawodowych napraw tego pojazdu. W związku z powyższym za właściwe rozstrzygnięcie uznał organ odwoławczy odmowę odroczenia nakazu rozbiórki garażu oraz uchylenie decyzji organu I instancji z orzeczeniem nowego rozstrzygnięcia w sprawie. Odnosząc się natomiast do zawartych w odwołaniu informacji o dacie budowy budynku organ zauważył, że T. S. brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] i miała prawo odwołać się w stosownym terminie od decyzji organu I instancji, jeśli uważała, że ustalona data budowy budynku nie jest zgodna ze stanem faktycznym, czego nie uczyniła. Ww. decyzja stała się decyzją podlegającą wykonaniu i posiadającą status decyzji, od której odwołanie nie służy. To uzasadniało rozważanie jedynie kwestii odroczenia terminu wykonania rozbiórki budynku. Organ dodał również, że przedstawione przez T. S. zdjęcie obrazuje działkę nr ewid. 621 widoczną od strony zachodniej i na zdjęciu nie ma budynku garażu, ale w żaden sposób nie można potwierdzić daty, w jakiej zdjęcie zostało wykonane. Skargę na decyzję organu II instancji z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli H. i S. P.. W treści skargi jej autorzy wskazali, że garaż został wybudowany "z własnych środków i służy im do przechowywania sprzętu gospodarstwa domowego, opału i różnych narzędzi niezbędnych do funkcjonowania ich rodziny." Poinformowali również, że złożyli "wniosek o zakwalifikowanie do udziału w programie usuwania i unieszkodliwiania z terenu miasta K. wyrobów zawierających azbest i jednocześnie dostali zgodę z Urzędu Miasta na zmianę pokrycia dachowego z eternitu na blachę ponosząc przy tym duże koszty związane z zakupem materiału na pokrycie dachu" na co posiadają stosowne dokumenty. Podnieśli, że w skardze T. S. "przytoczony jest fakt wybudowania garażu w latach 1998 r. co jest nieprawdziwym stanem faktycznym, czego uwzględnienie w wydanej decyzji prowadzi do naruszenia prawa składając fałszywe dowody do sprawy". Dowodami świadczącymi o tym, że garaż został wybudowany w latach 1988 – 1989 r. są, wg skarżących, mapki geodezyjne z roku 1993 i 1995, przedstawiające istniejący w tym okresie garaż. Wskazali również na opinię techniczną garażu, która "jest zgodna ze sztuką budowlaną zleconą przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego ", a co za tym idzie garaż może być bezpiecznie użytkowany. Uchylenie decyzji z dnia [...] skarżący uznali za "bardzo krzywdzące". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zasady słuszności, czy też celowości nie mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Badając legalność zaskarżonego aktu sąd administracyjny dokonuje jego oceny w odniesieniu do przepisów obowiązujących w dacie jego wydania i w odniesieniu istniejącego w tej dacie stanu faktycznego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że nie narusza ona prawa. Na wstępie podkreślenia wymaga fakt, iż w myśl art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy nie stosuje się przepisu art. 48 ustawy. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2001 roku, sygn. akt OPS 4/01, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął stanowisko, że do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 roku i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją wydaną po dniu 1 stycznia 1995r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane, w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane, może mieć zastosowanie przepis art. 39 pierwszej ustawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, wyznaczającym jednocześnie granice jej rozpoznania, jest decyzja o odmowie odroczenia terminu wykonania przymusowej rozbiórki i wydania zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu zgodnie z jego dotychczasowym przeznaczeniem, podjęta na podstawie art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli względy społeczne lub gospodarcze przemawiają za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego, co do którego wydany został nakaz przymusowej rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1, lub w wypadku, o którym mowa w art. 38 ust. 2, właściwy terenowy organ administracji państwowej może odroczyć wykonanie przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolić na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego w sposób określony w decyzji. Ustawodawca w powyższym przepisie zastosował zwrot "może odroczyć", co wskazuje na uznaniowy charakter podejmowanego przez organ rozstrzygnięcia. Organ podejmujący decyzję zobowiązany jest do dokładnego zbadania, czy zaistniały w danej sprawie względy społeczne lub gospodarcze przemawiające za celowością czasowego wykorzystania obiektu budowlanego. Pojęcia te mają charakter niedookreślony, zatem organ jest zobowiązany do każdorazowego ich interpretowania w kontekście danej sprawy. Wymaga podkreślenia, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolność w załatwianiu sprawy, jednakże nie nakazuje również spełniania każdego żądania wnioskodawcy. W świetle ukształtowanego w doktrynie i akceptowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych sposobu interpretacji przepisów zbudowanych na zasadzie uznania administracyjnego, nawet stwierdzenie, że w sprawie występują okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przepisami przesłanek może, ale nie musi prowadzić do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy, a uprawnieniem do podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie dysponuje właściwy w sprawie organ administracji. Podkreślenia wymaga także i to, że zastosowanie przepisu art. 39 ustawy ma miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach zasługujących na szczególne uwzględnienie (np. gdy rozbiórka dotyczy domu, który jest jedynym miejscem zamieszkania rodziny). Jest to wyjątek od ogólnej zasady bezzwłocznego wykonania orzeczonego decyzją ostateczną nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny polega na zbadaniu jej zgodności z prawem, bez wnikania w celowość rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji zawierającej określone w niej rozstrzygniecie, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa. Bezspornym w sprawie jest fakt wybudowania przedmiotowego obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, jak i to, że wobec tego obiektu orzeczony został nakaz rozbiórki decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia 29 sierpnia 2008 r. Od decyzji tej żadna ze stron nie wniosła odwołania. Nie ma również wątpliwości, że działka nr ewid. 621, na której został wybudowany budynek garażowy, zlokalizowana jest w strefie ochronnej ujęcia wody podziemnej K.-B., na terenie oznaczonym Z, WZ według rozporządzenia Nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K.-B., gmina K., powiat k. (Dz.Urz.Woj. 05.220.2610). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 10 tego rozporządzenia, będącego aktem prawa miejscowego, na terenie ochrony pośredniej zabrania się lokalizowania budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej, budynków gospodarczych lub inwentarskich, budynków rekreacji indywidualnej oraz tymczasowych obiektów budowlanych, poza terenami przeznaczonymi na ten cel przedstawionymi na mapie w skali 1: 5000 stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia. Słusznie zauważył zatem organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że to właśnie względy społeczne w postaci zapewnienia ochrony ujęcia wody dla miasta K. przemawiają za odmową odroczenia wykonania decyzji rozbiórkowej, a nie za odroczeniem, jak chcą tego skarżący. Subiektywny interes skarżących, na który powołują się autorzy skargi, polegający na potrzebie korzystania z budynku garażowego, nie jest zbieżny z ogólnie pojmowanym interesem społecznym lub gospodarczym. Jak słusznie wskazał przy tym organ odwoławczy, budynek garażowy nie może być uznany za budynek zapewniający spełnienie potrzeb podstawowych. Potrzeby te były uzasadnieniem odroczenia wykonania rozbiórki trzech innych budynków mieszkalnych znajdujących się na działce nr ewid. 621. Nie ma również znaczenia dla odroczenia terminu rozbiórki ww. obiektu budowlanego fakt, że został on wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i może być bezpiecznie użytkowany. Ustawodawca uzależnił odroczenie jedynie od istnienia względów społecznych lub gospodarczych, które - jak wyżej zostało wykazane - nie zachodzą w stanie faktycznym sprawy. W nawiązaniu do zarzutów skargi pokreślić także należy, że w niniejszej sprawie data wybudowania garażu nie była przedmiotem ustaleń organów, gdyż okoliczność ta została przesądzona w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że odmawiając odroczenia terminu wykonania rozbiórki organ odwoławczy nie naruszył granic uznania administracyjnego. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powody, dla których nie uwzględniony został wniosek inwestorów są logiczne, przekonujące i należy je w stanie faktycznym sprawy podzielić. Z tych też względów decyzja ta odpowiada prawu, co powoduje oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.