II SA/Ke 600/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi I. S. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 4 lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 lipca 2019 r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski utrzymał w mocy postanowienie Starosty Buskiego z dnia 4 grudnia 2018 r. znak: [...] odmawiające wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji z dnia 24 października 2014 r. znak: [...], ze względu na okoliczności sprawy, które wskazują na brak prawdopodobieństwa uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i argumentację prawną. Starosta Buski decyzją z dnia 24 października 2014 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zakładowi Robót Inżynieryjno-Transportowych [...] pozwolenia na budowę ciepłowni gazowej "[...]" o mocy cieplnej 3,4 MW na potrzeby obiektów sanatoryjnych inwestora wraz z obiektami towarzyszącymi - Etap I tj.: - budynek główny ciepłowni wraz z rozdzielnią energetyczną i częścią socjalną, zewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., c.o., elektryczną, wentylacyjną i telefoniczną (kategorii VIII); - stacją gazową redukcyjną (kategorii VIII); - budynek magazynowy wraz z wewnętrznymi instalacjami: c.o., elektryczną (kategorii XVIII); - wiatą magazynową wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną (kategorii XVIII); - wjazd (kategorii IV;, - utwardzenie terenu na działce nr ewid. [...] w Solcu-Zdroju przy ul. M.. Stronami tego postępowania byli właściciele działki nr ewid. [...] Od powyższej decyzji żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania, a w związku z tym decyzja stała się ostateczna. Pismem z dnia 30 listopada 2018 r. I.S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 k.p.a., złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją oraz wstrzymanie jej wykonania. W związku z powyższym, organ I instancji postanowieniem z dnia 30 listopada 2018 r. wznowił postępowanie administracyjne, a następnie postanowieniem z dnia 4 grudnia 2018 r. odmówił wstrzymania wykonania powyższej decyzji. Na ww. postanowienie strona wniosła zażalenie. Utrzymując w mocy postanowienie organu I instancji organ odwoławczy wskazał, że do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy toczy się postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej tą decyzją zastosowanie ma art. 152 § 1 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewoda wyjaśnił, że w ramach rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, ocenie podlega to czy wykonanie tej decyzji, przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącego, rozumianym jako niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji uznając, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej ciepłowni gazowej w wyniku wznowienia postępowania. Zdaniem Wojewody, w wyniku realizacji inwestycji objętej decyzją organu I instancji z dnia 24 października 2014 r. nie występuje również sytuacja wyjątkowa, w której powrót do stanu sprzed jej wykonania będzie niemożliwy. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że inwestor ma prawo do dalszego prowadzenia inwestycji na podstawie wydanego pozwolenia na budowę, gdyż to on ponosi odpowiedzialność za ewentualnie wyrządzone szkody i przywrócenie stanu poprzedniego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie organu odwoławczego wniosła I.S., zarzucając powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organy obu instancji nie przeprowadziły i nie zbadały przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 k.p.a., które stanowiły podstawę wznowienia postępowania w sprawie; art. 152 k.p.a. gdyż uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji są zbyt lakoniczne i nie odnoszą się do badania przesłanki "prawdopodobieństwa", o której mowa w przedmiotowym przepisie; 3) art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji nie wskazują faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 4) niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, że w sprawie nie ma zastosowania art. 152 k.p.a. W uzasadnieniu skargi jej autorka przedstawiła argumentację powyższych zarzutów podnosząc w szczególności, że organ odwoławczy jedynie odwołując się do stanowiska organu I instancji uznał, że okoliczności sprawy wskazują na brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji z dnia 24 października 2014 r. Skarżąca podniosła, że aby dokonać oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., organ administracyjny powinien przeanalizować cały zebrany dotychczas w danej sprawie materiał dowodowy. Ponadto ocena ta winna zostać dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, zatem poprzestanie na stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że powrót do stanu sprzed wykonania inwestycji będzie możliwy oraz wyłącznie na inwestorze leży ryzyko realizacji inwestycji jest niewystarczające. Skarżąca zarzuciła, że organy nie wskazały żadnych argumentów na tę okoliczność oraz pominęły fakt potencjalnej odpowiedzialności odszkodowawczej powiatu w razie uchylenia decyzji uznanej za wadliwą. Skarżąca podniosła także, że organy nie dokonały analizy czy jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a w związku z tym jej jako stronie nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Zdaniem skarżącej, organy obu instancji nie zbadały rzetelnie ewentualnego wstąpienia przesłanek wznowieniowych, do czego były zobowiązane wydając zaskarżone postanowienie. Skarżąca podkreśliła, że postępowanie dotyczące wstrzymania wykonania decyzji, w którym nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowieniowego postępowania oraz konieczności jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego, nie zwalnia organu od zbadania przesłanek wznowieniowych, gdyż ich zaistnienie przesądza o uprawdopodobnieniu możliwości uchylenia tej decyzji, a co za tym idzie o zaistnieniu przesłanek, o których mowa w art. 152 k.p.a. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, co do której zostało uruchomione postępowanie wznowieniowe, stanowił art. 152 § 1 k.p.a. zgodnie z którym, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych dowodach. Wydając postanowienie właściwy organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne sprawy, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 grudnia 2018 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 356/18 zaprezentował stanowisko, podzielane przez tut. Sąd, zgodnie z którym "Analiza ww. unormowania wskazuje na to, że w uzasadnieniu postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji muszą zostać przedstawione okoliczności sprawy uprawdopodabniające uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc organ musi być wstępnie przekonany o tym, że nastąpi skuteczne wznowienie postępowania, a w jego wyniku dojść może do uchylenia decyzji. Norma ta, winna być oceniana w zestawieniu z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., ale także z art. 146 k.p.a., bowiem dla wydania postanowienia w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. nie będzie podstaw w przypadku zaistnienia sytuacji uniemożliwiającej wznowienie postępowania, czy też uchylenie decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego. Zawarta w art. 152 § 1 k.p.a. regulacja uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od tego, czy zachodzi "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji." W świetle powyższego, należy podkreślić, że do obowiązków organu należy ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Ocena ta winna być przekonywująca i wyczerpująca, oparta na materiale dowodowym. Jak trafnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 23 września 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 648/08 (dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) "Określenie "prawdopodobieństwa" powinno polegać na podaniu przesłanki wznowieniowej, która ma być zastosowana z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę oraz omówieniu względów dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Organ przy ustalaniu prawdopodobieństwa uchylenia decyzji winien mieć na uwadze wszystkie przesłanki wznowienia wynikające z przepisów k.p.a." Dokonując oceny legalności zaskarżonego w sprawie niniejszej postanowienia Sąd stwierdza, że w zasadzie organy obu instancji nie dokonały oceny materiału dowodowego sprawy w odniesieniu do przesłanek wznowienia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia wydanego na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Postanowienia organów obu instancji w tym zakresie są lakoniczne. Organ I instancji jedynie ograniczył się do stwierdzenia, że: "Okoliczności sprawy wskazują na brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Budynek jest realizowany w odległości około 230 m od granicy z działką nr 585 Działkę inwestora i działkę I.S. dzieli dodatkowo działka nr 679/2 o szerokości ok. 79 m, będąca własnością Gminy Solec - Zdrój. Obszar oddziaływania przedmiotowego obiektu nie ogranicza możliwości zagospodarowania lub zabudowy nieruchomości nr 585 ". Natomiast organ II instancji przedstawił tok postępowania, a konkluzje co do istoty rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji sprowadzają się do stwierdzenia, że organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i stwierdził, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej ciepłowni gazowej w wyniku wznowienia postępowania. Wojewoda dodał, że w wyniku realizacji inwestycji objętej decyzją organu I instancji nie występuje również sytuacja wyjątkowa, w której powrót do stanu sprzed jej wykonania będzie niemożliwy. Inwestor ma prawo do dalszego prowadzenia inwestycji na podstawie wydanego pozwolenia na budowę, gdyż to on ponosi odpowiedzialność za ewentualnie wyrządzone szkody i przywrócenie stanu poprzedniego. W ocenie Sądu, treść uzasadnień wydanych w kontrolowanej sprawie postanowień wskazuje, że organy faktycznie nie dokonały pełnej oceny prawdopodobieństwa wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę przedmiotowej ciepłowni gazowej, zwłaszcza gdy się zauważy, iż strona skarżąca jako podstawę prawną wniosku o wznowienie postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4 i pkt 5 k.p.a., które to przepisy stanowiły również podstawę prawną postanowienia organu I instancji o wznowieniu postępowania (K-I-3 ). Niewątpliwie postanowienie wydawane w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. ma incydentalny charakter. Nie oznacza to jednak, że ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji może być dowolna i przeprowadzona bez odniesienia się do jakiekolwiek materiału dowodowego i bez wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, spełniającego wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji lub jego brak musi być uzasadnione przez organ orzekający w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w taki sposób, aby treść rozstrzygnięcia poddawała się kontroli sądowej. W sprawie niniejszej uzasadnienia postanowień organów obu instancji wymogów tych nie spełniają. Organy obu instancji nie dokonały bowiem całościowej oceny prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście przesłanek, na których oparto wniosek o wznowienie tego postępowania, a więc w granicach art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4, pkt 5 k.p.a. W konsekwencji zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 152 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku i podejmie rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa znajdującym w niej zastosowanie, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.