II SA/Ke 601/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Starosty Kieleckiego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 11 września 2025 r. znak: SKO.GN-70/1832/147/2025 w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego oddala skargę. Postanowieniem z 11.09.2025 r. znak: SKO.GN-70/1832/147/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej "SKO"), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Górno z 17.03.2025 r. znak: IR.6830.2.2024.JS w przedmiocie ustalenia kosztów rozgraniczenia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z 17.02.2025 r. Wójt Gminy Górno umorzył postępowanie w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonych w obrębie [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr A stanowiąca własność M. B.-P. i J. P. z działką nr B stanowiącą własność Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę Kieleckiego i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Kielcach. Postanowieniem z 17.03.2025 r. Wójt Gminy Górno, działając na podstawie, art. 264 § 1 w zw. z art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a.: 1. ustalił na kwotę 4 400,00 koszty postępowania administracyjnego w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonych w obrębie [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr A z działką B, zakończonego ww. decyzją z 17.02.2025 r. 2. zobowiązał do uiszczenia powyższych kosztów: - małżeństwo M. B.-P. i J. P., właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr A, solidarnie w kwocie 2 200,00 zł. - Skarb Państwa, właściciela nieruchomości oznaczonej jako działka nr B, reprezentowany przez Starostę Kieleckiego, w kwocie 2 200,00 zł. 3. wskazując, że koszty należy uiścić jednorazowo na podany rachunek w terminie 10 dni od dnia, w którym niniejsze postanowienie stanie się ostateczne. Zażalenie w ustawowym terminie złożył Skarb Państwa - Starosta Kielecki, domagając się uchylenia ww. postanowienia poprzez odstąpienie od zobowiązania do ponoszenia przezeń kosztów postępowania, kwestionując jednocześnie czynności wykonane przez geodetę, który – jego zdaniem – nie wykonał zleconej pracy, w związku z czym brak podstaw do obciążania kosztami rozgraniczenia Skarbu Państwa. SKO, utrzymując w mocy zakwestionowane postanowienie, powołało się na art. 29 ust. 1, 3 i art. 30 ust. 1, art. 33 ust. 2 pkt 1-2, art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17.05.1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 1151), jak również na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.12.2006 r. o sygn. akt I OPS 5/06. W tym zakresie podkreślono, że postanowienie o ustaleniu wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego określa je odpowiednio do okoliczności sprawy, a więc żądań stron, ich interesu, czy spowodowania dodatkowych kosztów z winy którejś ze stron postępowania. Organ administracji publicznej, kierując się treścią art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., powinien mieć na uwadze cel postępowania rozgraniczeniowego, zatem należy zauważać korzyści, jakie dzięki rozgraniczeniu nieruchomości uzyskują strony w nim uczestniczące, a nie tylko skupiać się na podmiocie, który wystąpił z żądaniem wszczęcia. Organ, powołując się na art. 152 K.c. i ww. uchwałę, podkreślił że ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli – w sytuacji, gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Skoro Wójt Gminy Górno w sprawie zainicjowanej przez M. B.-P. i J. P. o rozgraniczenie ich nieruchomości z działką stanowiącą własność Skarbu Państwa wydał ww. decyzję o umorzeniu postępowanie, był uprawniony do obciążenia kosztami postępowania rozgraniczeniowego obu stron tego postępowania. Zarówno bowiem w interesie jednej, jak i drugiej strony leżało ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości, a ponadto z akt sprawy wynika, że skarżący jest stroną niniejszego postępowania. W dalszej części uzasadnienia SKO, omawiając czynności geodety i dokumentację księgową, stwierdziło że organ I instancji, działając w oparciu o art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. prawidłowo rozstrzygnął o poniesionych przezeń kosztach rozgraniczenia, w postaci wynagrodzenia upoważnionego geodety i obciążył kosztami rozgraniczenia proporcjonalnie strony będące właścicielami gruntów sąsiadujących objętych rozgraniczeniem, na zasadach określonych w art. 152 k.c. SKO, odnosząc się do zarzutów zażalenia, wskazało, że geodeta wykonał zleconą mu pracę, która została pozytywnie zaopiniowana przez organ I instancji. Operat techniczny został przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Dodatkowo, podkreślono że skarżący posiada interes prawny w rozgraniczeniu nieruchomości objętych postępowaniem rozgraniczeniowym. Jak wynika bowiem z dokumentacji rozgraniczeniowej, ze względu na sprzeczne dane geodezyjne nie można było ustalić jednoznacznie przebiegu granicy na podstawie dokumentów geodezyjnych. W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Starosta Kielecki przywołał orzecznictwo oraz wniósł o uchylenie ww. postanowienia w całości – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", formułując zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy dotyczące: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności występujących w niniejszej sprawie świadczących o istnieniu ważnego interesu strony w kontekście zajmowanego przez skarżącego stanowiska; 2. art. 262 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione obciążenie kosztami sprawy o rozgraniczenie Skarbu Państwa, który nie kwestionował przebiegu granicy; w sprawie nie istniał spór o przebieg granic, to M. B.-P. i J. P. żądali wszczęcia postępowania administracyjnego i to z ich winy powstały koszty tego postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Kontrolą sądowoadministracyjną objęte jest postanowienie SKO, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący Skarb Państwa - Starosta Kielecki, będący właścicielem działki nr B, obr. [...], nie zgadza się z jego zobowiązaniem do uiszczenia połowy uiszczonych przez Gminę Górno kosztów postępowania rozgraniczeniowego, dotyczącego przebiegu granicy pomiędzy jego nieruchomością a działką nr A, należącą do M. B.-P. i J. P.. Argumentacja strony skarżącej sprowadza się do kwestionowania jej obciążenia kosztami w połowie – z uwagi na złożenie wniosku o rozgraniczenie wyłącznie przez właścicieli działki nr A. Z tak przedstawionym stanowiskiem nie sposób się zgodzić, co się zaś tyczy powołanych w skardze wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9.01.1998 r. sygn. akt II SA 1117/97 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18.05.2005 r. o sygn. akt IV SA/Wa 305/05 – zgodnie z tezą którego koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponosić wnioskodawca, gdyż prowadzone jest ono na jego żądanie i w jego interesie – to w orzeczeniach tych zaprezentowano nieaktualne obecnie poglądy, wobec czego nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że decyzją z 17.02.2025 r. Wójt Gminy Górno umorzył postępowanie (wszczęte na wniosek właścicieli działek nr A – M. B.-P. i J. P.) w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości położonych w obrębie [...], oznaczonych w ewidencji gruntów jako działka nr A stanowiącej własność M. B.-P. i J. P. z działką nr B stanowiącą własność Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę Kieleckiego i przekazał sprawę do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w Kielcach (k. 57 akt administracyjnych). W podstawie prawnej, przedstawionej w końcowej części uzasadnienia organ powołał art. 34 ust. 2 ustawy z 17.05.1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". W świetle przepisów rozdziału 6 ustawy w administracyjnym postępowaniu rozgraniczeniowym możliwe jest wydanie trzech rodzajów decyzji: - decyzji o rozgraniczeniu wydanej na podstawie art. 33 ust. 1 cyt. ustawy, poprzedzonej ustaleniem przebiegu granicy bądź w oparciu o dowody wymienione w art. 31 ust. 2 ustawy, bądź – w przypadku braku dowodów – na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 ustawy); z art. 33 ust. 3 ustawy wynika, że strona niezadowolona z przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji o rozgraniczeniu, przekazania sprawy sądowi; - decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem przez strony ugody przed uprawnionym geodetą (art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), bądź w następstwie bezprzedmiotowości postępowania z innych przyczyn (np. skutecznego cofnięcia wniosku albo połączenia nieruchomości oddzielonych granicą lub skupienia ich w rękach jednego właściciela (art. 105 k.p.a.); - decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu (art. 34 ust. 2 ustawy), wydanej w sytuacjach określonych w art. 34 ust. 1 ustawy tj. w związku z niedojściem do zawarcia ugody lub brakiem podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. W odniesieniu do ww. działek objętych postępowaniem rozgraniczeniowym mamy do czynienia z ostatnią z omawianych decyzją, wydaną w trybie art. 34 ust. 2 ustawy. Niezależnie jednak od sposobu zakończenia sprawy, wystąpienie sporu granicznego implikuje sposób rozliczenia kosztów administracyjnego postępowania rozgraniczeniowego i uzasadnia obciążenie tymi kosztami wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. W trafnie powołanej przez organy obu instancji uchwale z 11.12.2006 r. o sygn. akt l OPS 5/06, publ. ONSAiWSA 2007/2/26 (wydanej już po powołanych przez skarżącego wyrokach) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 K.c.) – a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W rezultacie, takie stanowisko neguje zasadność powołanej w skardze argumentacji o przeciwnej treści, zwłaszcza że cytowana uchwała została podjęta na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi że Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zaznaczyć zarazem trzeba, że jakkolwiek instytucja prawna rozgraniczenia nieruchomości została uregulowana kompleksowo w dwóch aktach prawnych (ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne i Kodeksie cywilnym), to stanowi jedną całość. Konsekwentnie należy więc przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma zastosowanie również norma materialnoprawna wynikająca z art. 152 K.c., stanowiąca że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie. Powyższe wynika z ustanowionej w tym przepisie zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży bowiem w interesie prawnym wszystkich właścicieli, w sytuacji gdy granice gruntów sąsiadujących stały się sporne – w związku z czym rozgraniczenie jest prowadzone również w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej. Stanowisko zawarte w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych wielokrotnie stosowało. Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego wadliwości sporządzonej przez geodetę dokumentacji (w tym zakresie strona powołuje się na brak styku działek wnioskodawców i Skarbu Państwa), argumentację tę należy uznać za niezasadną. Przesądza o tym brak zakwestionowania przez Wójta Gminy Górno sporządzonej dokumentacji, już po jej poprawieniu (k. 42 ), który to organ uznał ją za wystarczającą do wydania decyzji z 17.02.2025 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do Sądu Rejonowego. Nadmienić zarazem trzeba, że kwestia styku wszystkich wskazanych we wniosku działek była przedmiotem badania w toku postępowania rozgraniczeniowego, wobec czego w odniesieniu do działki nr C Z. K. (również wskazanej we wniosku, lecz nieobjętej zaskarżonym postanowieniem) organy wskazały na brak styku z działką skarżących. W rezultacie w tym zakresie Wójt Gminy Górno wydał odrębne postanowienie z 17.06.2024 r. o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, utrzymane w mocy postanowieniem SKO z 27.01.2025 r. (k. 47 akt administracyjnych). Nie bez znaczenia pozostaje również fakt braku wniesienia przez Skarb Państwa - Starostę Kieleckiego odwołania od wydanej w odniesieniu do jego działki ww. decyzji z 17.02.2025 r. – pomimo że uprzednio strona ta została zawiadomiona o wszczęciu postępowania i na żadnym jego etapie nie kwestionowała zasadności swojego udziału w tym postępowaniu. W tym kontekście, zdaniem Sądu, udział Skarbu Państwa - Starosty Kieleckiego w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego dotyczącego należącej doń nieruchomości, oznaczonej jako działka nr B z działką nr A, stanowiącą własność M. B.-P. i J. P. (wnioskodawcy) i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy, jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że postępowanie to toczyło się również w interesie skarżącego. Na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. można orzec o kosztach rozgraniczenia poniesionych przez organ administracji i obciążyć kosztami rozgraniczenia wyłożonymi przez organ, po połowie obie strony. W okolicznościach niniejszej sprawy wystąpił bowiem spór o przebieg granicy i istniała obiektywna potrzeba ustalenia przebiegu granicy. Mianowicie, jak wynika z opinii geodezyjnej sporządzonej na potrzeby rozgraniczenia i protokołu granicznego (k. 72 i 77 akt administracyjnych) wnioskodawcy – właściciele działki nr A nie zgodzili się na wskazany przebieg granicy rozgraniczanej między ich działką a należącą do Skarbu Państwa - Starosty Kieleckiego działką nr B i na istnienie tej ostatniej działki (ich zdaniem) w granicach ich posesji. W rezultacie, wskazania wnioskodawców różnią się od przebiegu granicy wskazanej przez geodetę. Ponadto, jak wynika z opinii biegłego, sporządzonej po analizie materiałów geodezyjnych, sprawę należy przekazać do Sądu Rejonowego, gdyż istnieje bardzo dużo wątpliwości odnośnie przebiegu granicy działki drogowej nr 54 – której dokonane uprzednio rozgraniczenie miało bezpośredni wpływ na przebieg obecnie rozgraniczanej granicy (k. 72). W rezultacie strony nie zawarły ugody, nie złożyły zgodnych oświadczeń co do przebiegu granicy oraz nie podjęły działań zmierzających do wzajemnych ustępstw – co doprowadziło do wydania decyzji organu I instancji z 17.02.2025 r. o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia przez sąd powszechny. Reasumując stwierdzić trzeba, że zainicjowane przez M. B.-P. i J. P. postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było również w interesie Skarbu Państwa - właściciela sąsiedniej działki, który w konsekwencji prawidłowo został obciążony połową poniesionych przez Gminę Górno kosztów postępowania rozgraniczeniowego – na zasadach wynikających z art. 152 K.c. Z materiału dowodowego wynika, że organ I instancji prowadził odpowiednie postępowanie dotyczące wyboru wykonawcy (protokół zamówienia publicznego - k. 125, zestawienie ofert - k. 115), w następstwie czego wybrano najkorzystniejszą ofertę i zawarto umowę z uprawnionym geodetą (k. 120). Po sporządzeniu na potrzeby niniejszej sprawy opinii geodezyjnej – pozytywnie zaopiniowanej przez Górno pismem z 17.01.2025 r. (k. 43) – wydanej po badaniu stanu prawnego ww. nieruchomości, dokonaniu czynności w terenie i sporządzeniu protokołu granicznego (na podstawie upoważnienia z 22.08.2024 r.) geodeta wystawił fakturę VAT z 5.02.2025 r. na kwotę 4400,00 zł (k. 44), która następnie została opłacona przez Gminę Górno (k. 45). Mając na uwadze, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły zaistniały w sprawie stan faktyczny, a następnie w sposób niewadliwy, kierując się treścią ww. uchwały z 11.12.2006 r. o sygn. akt I OPS 5/06, dokonały jego subsumpcji do wynikających z art. 262 § 1 pkt 2 i art. 264 § 1 K.p.a. w zw. z art. 153 K.c. przesłanek wydania postanowienia w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego – brak jest podstaw by przyjąć, że proces stosowania tych regulacji przebiegł nieprawidłowo i zarazem, aby wieńczące go zaskarżone rozstrzygnięcie było wadliwe. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.