II SA/Ke 602/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2009r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 sierpnia 2009r. znak: [...] w przedmiocie kary za samowolne zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. K. 333 (trzysta trzydzieści trzy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 15 maja 2009r. Zarząd Dróg Wojewódzkich wskazując jako podstawę prawną art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych z dnia 21.03.1985r. ( tekst jedn. Dz. U. Nr 19 za 2007r. poz. 115), § 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1.06.2004r. w sprawie określenia warunków udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ( Dz. U. Nr 140 poz. 1481), § 1 pkt 1 i § 2 ust. 1 lit. a, b, c, ust. 2 § 3 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 5.07.2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa dróg wojewódzkich Województwa na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oraz art. 104 kpa, nałożył na A. K. karę pieniężną w wysokości 8316 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej Nr 751 w S. ul. B., bez zezwolenia zarządu drogi, za okres od 17.04.2009r. do 30.04.2009r. Organ ten wskazał, że powierzchnia zajęcia wynosiła 72 m², ilość dni 14, cena jednostkowa za zajęcie pobocza 1,10zł i pasa zieleni 0,55zł, w związku z czym ustalona opłata wynosi 8316 zł: (36m² x 1,10zł x 14 dni) plus (36² x 0,55zł x 14 dni) x 10. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 17 października 2009r. służby liniowe Obwodu Drogowego w N. zlokalizowały w miejscowości S. nielegalnie wykonany zjazd z drogi wojewódzkiej nr 751 S. – O. Właściciel działki nie dostarczył żadnych dokumentów potwierdzających, że posiada pozwolenie na budowę zjazdu z drogi, dlatego też konieczne było wszczęcie postępowania i nałożenie na niego kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W odwołaniu od tej decyzji A. K. podniósł, że w piśmie z dnia 20 kwietnia 2009r. Rejon Dróg Wojewódzkich zalecił mu usuniecie zjazdu (ułożonych kilku płyt drogowych w miejscu istniejącego gruntowego zjazdu) w terminie do 30 kwietnia 2009r. z informacją, że ich nieusunięcie spowoduje zgłoszeniem sprawy do nadzoru i naliczeniem kar za nielegalne zajęcie pasa drogowego. Pomimo, że w dniu 28 kwietnia 2009r., a więc przed terminem, zdemontował płyty drogowe z gruntowego zjazdu, kara została nałożona, co jest dla niego niezrozumiałe. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazało, że dla oceny zasadności sankcji prawnych zawartych w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych decydujące znaczenie ma fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, co jest okolicznością bezsporną w przedmiotowej sprawie. Zdaniem tego organu prawidłowo został naliczony okres zajęcia pasa drogowego jak i wysokość wymierzonej kary pieniężnej. Wyjaśnienia skarżącego dotyczące nieznajomości prawa w tym zakresie nie mają znaczenia prawnego dla ustalenia odpowiedzialności administracyjnej, podobnie jak okoliczność, że w piśmie z dnia 20.04.2009r. nie został on poinformowany o nałożeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego nawet po zdemontowaniu przedmiotowego zjazdu, bowiem z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy wynika, iż pokwitował on odbiór zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wraz z pouczeniem o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. W skardze na tę decyzję A. K., domagając się jej uchylenia, zarzucił, iż w piśmie z dnia 20 kwietnia 2009r. Rejon Dróg Wojewódzkich wyznaczył mu termin do usunięcia wykonanego bez zezwolenia zjazdu ze wskazaniem, że w przypadku jego niezachowania zostaną naliczone kary. Mimo wykonania prac przed terminem zostało wszczęte postępowanie i nałożono na niego karę. Takie zachowanie organu narusza zasadę informowania stron, o jakiej mowa w art. 9 kpa, a także art. 8 kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 9 kpa wskazało, że z przepisu tego nie można wywodzić braku odpowiedzialności za skutki naruszenia określonego przepisu prawa materialnego. Zdaniem Kolegium okres, za jaki skarżący został obciążony karą administracyjną "był okresem minimalnym, w którym to Pan A. K. samowolnie zajął pas drogowy, przez co naruszył prawo materialne". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej uppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z tym wskazać należy, iż zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, sama zaś decyzja nie zawiera wskazania pełnej podstawy prawnej, uzasadniającej nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 8316 złotych. Zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, określanej dalej w skrócie ustawą, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji karę pieniężną w wysokości 10-krotnej opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6, w trzech wypadkach: 1) za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi 2) z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi oraz 3) za zajęcie pasa o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu. W niniejszej sprawie organ wskazał jedynie, iż kara jest nałożona za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Zauważyć jednak należy, iż nie każde zajęcie pasa drogowego wymaga zezwolenia. Sytuacje wymagające uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zostały określony w sposób szczegółowy i wyczerpujący w art. 40 ust. 2 ustawy, w związku z czym tylko w sytuacjach opisanych w tych przepisach, gdy osoba zajmująca pas drogowy nie będzie posiadała zezwolenia zarządcy drogi, będzie uzasadnione nałożenie na nią kary pieniężnej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy zezwolenia wymaga: 1) prowadzenie robót drogowych w pasie drogowym; 2) umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Na podkreślenie zasługuje, iż wysokość opłaty, a co za tym idzie także wysokość kary pieniężnej, zależy od sposobu zajęcia pasa drogowego. Kolegium, o czym już wspomniano, nie ustaliło na czym konkretnie polegało zajęcie przez skarżącego pasa gruntu bez zezwolenia. Organ odwoławczy ograniczył się do przywołania jako podstawy prawnej art. 40 ust. 12 ustawy i stwierdzenia, że zarządca drogi prawidłowo ustalił wysokość nałożonej kary. Tymczasem organ I instancji również wprost nie wskazał, która z okoliczności wymienionych w art. 40 ust. 2 ustawy zachodzi. Jedynie na podstawie powołanej przez ten organ podstawy prawnej - § 1 pkt 1 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 5.07.2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m² pasa dróg wojewódzkich Województwa na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg ( Dz. U. Woj. Nr 151 za 2004r. poz. 2049) – należy wnioskować, iż podstawą faktyczną do nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego było prowadzenie przez A. K. robót drogowych w pasie drogowym, a więc sytuacja przewidziana w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy, którego "odpowiednikiem" jest § 1 pkt 1 powołanej uchwały. W związku z tym nasuwają się wątpliwości co do prawidłowości ustalenia okresu, w którym skarżący zajmował pas drogowy poprzez prowadzenie w nim robót budowlanych. Pomijając zupełnie niewyjaśnioną przez Kolegium kwestię, kiedy skarżący usunął płyty ( w odwołaniu A. K. wskazał, że uczynił to 28 kwietnia 2009r. tymczasem organ odwoławczy uznał, iż czasokres samowolnego zajmowania pasa drogowego jest niesporny i trwał do 30 kwietnia 2009r.), to przede wszystkim zauważyć należy, iż samego przejeżdżania po pasie drogowym - nawet jeśli chodzi o jeżdżenie poboczem czy też po trawniku – nie można uznać za prowadzenie w nim robót. Takie roboty - polegające na zwożeniu materiałów, skarżący prowadził, ale na swojej nieruchomości, przylegającej do drogi. Jeśli natomiast chodzi o sam pas drogowy to ewentualnie można mówić o prowadzeniu w nim prac polegających na ułożeniu na tym pasie płyt oraz następnie na ich usunięciu. Skoro jednak w dniu 17 kwietnia 2009r. płyty już leżały, co wynika ze znajdującego się w aktach zdjęcia oraz protokołu, brak jest podstaw do ustalenia, że w okresie pomiędzy ich położeniem a usunięciem skarżący w pasie tym wykonywał jakieś roboty. Reasumując stwierdzić należy, iż z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 a także art. 107 § 1 i 3 kpa sprawa nie została należycie wyjaśniona przez organ odwoławczy, który nie ustalił, która z sytuacji wymienionych w art. 40 ust. 2 ustawy zachodziła ani też nie poczynił ustaleń odnośnie okresu zajmowania pasa drogowego. Z kolei jeśli chodzi o decyzję organu I instancji w świetle zebranego w sprawie materiału poważne wątpliwości budzi prawidłowość poczynionych przez ten organ ustaleń odnośnie okresu prowadzenia przez skarżącego robót w pasie drogowym, a co za tym idzie prawidłowość wymierzonej kary pieniężnej. Dlatego też obie te decyzje podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" oraz art. 135 uppsa. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić powyższe wskazówki i o ile ustali, że zajęcie pasa drogowego bez wymaganego pozwolenia polegało na prowadzeniu w nim robót budowlanych, wyjaśni, kiedy faktycznie te roboty były wykonywane, a więc jak długo skarżący układał płyty i ile trwało ich usunięcie. Z uwagi na przepis art. 40 ust. 4 w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy, który uzależnia wysokość kary od liczby dni zajmowania pasa, jest to niezbędne do ustalenia prawidłowej wysokości kary pieniężnej. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi naruszenia art. 9 a także art. 8 kpa którego skarżący upatruje w tym, że z pisma Kierownik Rejonu Dróg Wojewódzkich z 20 czerwca 2009r. wynikałoby, że usunięcie zjazdu w terminie do 30 kwietnia 2009r. nie spowoduje naliczania kar, gdy tymczasem pomimo tego, że płyty zostały usunięte i to przed zakreślonym terminem, kara została wymierzona, to wskazać należy, iż w świetle wcześniej wskazanych nieprawidłowości odnośnie ustalenia okresu zajęcia przez skarżącego pasa gruntu polegającego na wykonywaniu w nim robót, zarzut ten po części staje się bezprzedmiotowy. Wskazać natomiast należy, iż nałożenie kary w sytuacji, gdy dochodzi do zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia nie jest pozostawione do swobodnego uznania organu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 między innymi za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę, co oznacza, że nieznajomość prawa czy też pismo pracownika organu informujące, że taka kara nie zostanie nałożona w przypadku spełnienia jakiegoś warunku, pozostają bez wpływu na prawo, a jednocześnie obowiązek zarządcy drogi do nałożenia kary w przypadku ustalenia, że doszło bez zezwolenia do zajęcia pasa drogowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 152 uppsa Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 uppsa. Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi.