II SA/Ke 602/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 października 2014 r. sprawy ze skargi M. W. i M. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. i M. małżonków W. solidarnie kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 28 maja 2014 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu odwołania M. i M. małżonków W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 17 marca 2014 r. znak: [...] w pkt 1) nakładającej na inwestorów, M. i M. małżonków W., obowiązek wykonania rozbiórki pokrycia dachu, obróbek blacharskich i murów attykowych ponad stropem parteru budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w J. na działce nr 502/8 obręb 04, w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, czyli zatwierdzonego projektu budowlanego będącego załącznikiem do decyzji Starosty z dnia 14 czerwca 2012 r. nr 249/2012; oraz w pkt 2) określającej termin wykonania ww. obowiązku do dnia 30 maja 2014 r. – uchylił zaskarżoną decyzję w części określającej termin wykonania obowiązku i w tym zakresie orzekł o wyznaczeniu terminu wykonania ww. obowiązku do dnia 30 sierpnia 2014 r.; – w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, PINB na skutek interwencji L. S., dokonał w dniach 18.12.2013r. oraz 10.01.2014r. kontroli budowy budynku mieszkalnego na działce nr 502/8 w J. Podczas oględzin w dniu 18.12.2013r. przeprowadzonych zza ogrodzenia działki, z uwagi na nieudostępnienie obiektu przez właścicieli, którzy wnosili o wyznaczenie innego terminu kontroli, ustalono, że budowa nie jest zakończona (wykonany został stan surowy). Stwierdzono wykonanie stropodachu płaskiego nad parterem budynku wraz z pokryciem, obróbkami blacharskimi i orynnowaniem. Podczas kontroli w dniu 10.01.2014r. stan zaawansowania budowy był niezmieniony. Organ I instancji stwierdził, że inwestorzy M. i M. małżonkowie W., realizują budowę niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty z dnia 14 czerwca 2012 r., znak: [...], który przewidywał wykonanie dachu wielospadowego na konstrukcji drewnianej o kącie nachylenia połaci dachowych 38° nad całością budynku. Uznając wykonanie stropodachu nad parterem za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ I instancji postanowieniem z dnia 20 stycznia 2014 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, utrzymanym w mocy przez WINB postanowieniem z dnia 6 marca 2014 r., wstrzymał prowadzone roboty budowlane. Tymczasem decyzją z dnia 8 stycznia 2014 r., wydaną na podstawie art. 36a Prawa budowlanego, Starosta działając na wniosek inwestorów, zmienił swoją decyzję z dnia 14 czerwca 2012 r. w zakresie dotyczącym rodzaju i formy dachu, zatwierdzając projekt budowlany zamienny. Postanowieniem z dnia 12 marca 2014 r. Starosta wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją, z uwagi na zaistnienie podstawy wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W toku kontroli przeprowadzonej w dniu 12.03.2014r., w obecności inwestorów i kierownika budowy W. N., PINB stwierdził wykonanie stanu surowego zamkniętego budynku, przy czym roboty budowlane nie zostały zakończone. Nad stropem parteru wykonano ścianki attykowe oraz stropodach płaski (z warstwą izolacyjną i pokryciem papą termozgrzewalną). Po upływie dwumiesięcznego terminu ważności postanowienia o wstrzymaniu robót, organ I instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 17 marca 2014 r. W odwołaniu małżonkowie W. zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a niezastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Ponadto zarzucili naruszenie przepisów k.p.a., tj. art. 107 § 3, art. 10 § 1 w zw. z art. 85, art. 9 w zw. z art. 244 § 1 i art. 237 § 1, a także art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80. Organ odwoławczy ustalił, że inwestorzy wykonali roboty budowlane polegające na zmianie rodzaju i formy dachu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji z dnia 8 stycznia 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, co stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonych w dniach 18 grudnia 2013 r. i 10 stycznia 2014 r. W rezultacie wznowionego postępowania Starosta decyzją z dnia 10 kwietnia 2014 r. uchylił decyzję własną z dnia 8 stycznia 2014 r. i umorzył postępowanie w sprawie. Niezależnie od powyższego, zdaniem WINB, zatwierdzony decyzją z dnia 8.01.2014 r. projekt zamienny, w zakresie zmiany rodzaju i formy dachu narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które w § 6 pkt 1 lit. c dla terenu oznaczonego symbolem "B.23MN3" przewidują przeznaczenie pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, z warunkiem wykonania zabudowy o dachach stromych, o minimalnym nachyleniu 38°. W uzasadnieniu przywołano treść art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robot budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Wskazano, że nałożony przez organ I instancji obowiązek wykonania w określonym terminie rozbiórki pokrycia dachu, obróbek blacharskich i murów attykowych ponad stropem parteru przedmiotowego budynku mieszkalnego, doprowadzi wykonywane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, czyli do zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym będącym załącznikiem do decyzji Starosty nr 249/2012 z dnia 14.06.2012r. Po wykonaniu nakazanych w decyzji z dnia 17 marca 2014 r. robót rozbiórkowych istnieje bowiem możliwość kontynuacji budowy na podstawie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r., którego rozwiązania w zakresie formy i kształtu dachu są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta J, przewidzianymi dla terenu oznaczonego symbolem "B.23MN3". W odniesieniu do zarzutów odwołania podniesiono, że niezasadne byłoby prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ projekt budowlany zamienny przewidujący wykonanie dachu płaskiego nie mógłby zostać przez organ zatwierdzony, z uwagi na naruszenie ustaleń planu miejscowego w zakresie wymogu wykonania zabudowy o dachu stromym, o minimalnym nachyleniu 38°. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. W.i M. W. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.: – art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy wg ustaleń organu dokonane zmiany stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego a doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem nastąpić może przez przedłożenie projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zakres robót objętych odstępstwem; – art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przesłanki tego przepisu zostały spełnione, tj. doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, w wyniku czego skarżący powinni być w wyznaczonym terminie zobowiązani do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Ponadto w skardze zawarto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: – art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy; – art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej zaskarżonej decyzji; – art. 10 § 1 w zw. z art. 85 k.p.a. poprzez przeprowadzenie oględzin bez udziału strony, w sytuacji gdy wnioskowała ona o wyznaczenie nowego terminu oględzin; – art. 85 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dokumentacja z przeprowadzonych kontroli stanowi dowód w sprawie, w sytuacji gdy odbyła się bez udziału stron zza ogrodzenia działki. W ocenie skarżących, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczy sytuacji, gdy nie zachodzi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, ale zaistniało naruszenie innych przepisów lub warunków bezpieczeństwa. W niniejszej sprawie niewątpliwie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nic zatem nie stało na przeszkodzie zastosowaniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Realizowanie obiektu budowlanego w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub przepisach prawa budowlanego samo w sobie nie oznacza konieczności wydawania decyzji nakazującej rozbiórkę. Nakaz rozbiórki jest bowiem rozwiązaniem ostatecznym, które należy stosować jedynie w przypadku, gdy istniejącego obiektu nie da się zalegalizować. Skarżący wskazali, że w projekcie zamiennym można przewidzieć wykonanie takich robót budowlanych, które doprowadzą prace dotychczas wykonane do stanu zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a niekoniecznie będą oznaczały powrót do rozwiązań przewidzianych w pierwotnym projekcie budowlanym. Ponadto, zdaniem skarżących, decyzja PINB z dnia 17 marca 2014 r. była przedwczesna, ponieważ została wydana zanim uchylono decyzję Starosty z dnia 8 stycznia 2014 r. o zmianie decyzji z dnia 14 czerwca 2012 r. i umorzono postępowanie. PINB nie miał zatem podstaw prawnych do przyjęcia, że projekt budowlany zamienny jest niezgodny z ustaleniami planu miejscowego. Dodatkowo skarżący powołali się na pismo Burmistrza Miasta z dnia 17.12.2013r., w którym organ ten stwierdził, że przedstawione w projekcie zamiennym rozwiązanie dachu (na wzór dachu zębatego o kącie nachylenia 38°) może stanowić realizację przestrzeni dachowej nawiązującej do ustalonego planem miejscowym obowiązku realizacji dachu stromego. Na koniec skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie ustosunkował się w sposób wyczerpujący do zasadniczej kwestii braku możliwości przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie projektu zamiennego. Nie odniósł się również do zarzutów dotyczących przeprowadzenia oględzin bez udziału stron zza ogrodzenia działki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję organ II instancji dopuścił się naruszeń prawa materialnego, skutkujących koniecznością jej uchylenia. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że inwestorzy M. i M. W. dokonali istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty z dnia 14 czerwca 2012 r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę. Pomimo bowiem kwestionowania przez skarżących sposobu przeprowadzenia oględzin bez ich udziału, nie podważają wyników kontroli wskazujących, że zamiast dachu wielospadowego o kącie nachylenia połaci dachu 38° wykonali stropodachy płaskie nad parterem budynku, co jest oczywiście niezgodne z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, który przewiduje wykonanie dachu wielospadowego. Potwierdzenie zaistniałego stanu znajduje odzwierciedlenie w wydanym przez PINB ostatecznym postanowieniu z dnia 20.01.2014r. znak: [...]. Z jego treści wynika, że dokonane przez inwestora zmiany przy budowie przedmiotowego budynku zgodnie z art. 36a ustawy Prawo budowlane są zmianami istotnymi, na które inwestor winien uzyskać zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem wpłynęły na zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego m.in. wysokości i kubatury budynku. Wprawdzie inwestorzy uzyskali zmianę decyzji pozwolenia na budowę w zakresie rodzaju i formy dachu budynku, jednakże decyzja z dnia 8.01.2014r. została ostatecznie uchylona przez decyzję Starosty z dnia 10.04.2014r. Przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane reguluje trzy alternatywne przypadki prowadzenia postępowania legalizacyjnego (naprawczego): 1) samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować; 2) samowolnych robót budowlanych podlegających legalizacji; 3) istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 zdanie 1 cyt. ustawy, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy organ - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W kontekście tej regulacji użyte przez ustawodawcę sformułowanie: "nakłada, obowiązek" oznacza, że w sytuacji, gdy istotnie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę, właściwy organ jest zobowiązany do nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ustawodawca nie daje więc organowi wyboru co do sposobu prowadzenia postępowania legalizacyjnego, jeżeli zachodzą istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę. Za takim stanowiskiem przemawia również treść art. 36a, który nakłada na organ architektoniczno-budowlany, niezależnie od działań organu nadzoru - obowiązek uchylenia pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 stanie się ostateczna. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego, wbrew treści i okolicznościom faktycznym stanowiącym podstawę do wydania postanowienia z dnia 20.01.2014r. o wstrzymaniu robót budowlanych - niezasadnie zastosowały tryb postępowania przewidziany art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane uznając, że brak jest możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem tj. wykonania dachu płaskiego zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla terenu na którym realizowana jest inwestycja oznaczonego symbolem: B.23MN3 przewiduje wykonywanie zabudowy o dachach stromych o minimalnym nachyleniu 38. W okolicznościach danej sprawy pogląd organu nie zasługuje na akceptację, albowiem organy nadzoru w granicach określonych art. 51 ust. 1 pkt 3 powinny umożliwić inwestorowi przedłożenie projektu budowlanego zamiennego, który byłby zgodny z planem miejscowym i w jakimś zakresie uwzględniał dotychczas wykonane prace przy budowie dachu. Nie powinny zaś z góry zakładać, że nie istnieją takie rozwiązania techniczne, które pozwalałyby na uwzględnienie wykonanych prac i podjęcie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem tj. warunkami udzielonego pozwolenia na budowę oraz ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez organy przepisów postępowania, Sąd uznał je za nietrafne. Wobec charakteru istotnych odstępstw inwestora od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, widocznych bez potrzeby wchodzenia na teren inwestycji, a niekwestionowanych zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i przed sądem administracyjnym, w sytuacji, gdy strona utrudnia przeprowadzenie oględzin na jej działce, brak jest podstaw do odmowy przeprowadzonym oględzinom i wynikom tych oględzin, waloru dowodu w sprawie. Jeżeli nawet uznać, że oględziny zostały przeprowadzone bez udziału skarżących to i tak nie miało to istotnego wpływu na prawidłowość dokonanych ustaleń faktycznych przez organy nadzoru. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji mając na względzie przedstawioną wyżej ocenę prawną, wyda stosowne rozstrzygnięcie. Nakładając na inwestora obowiązek wykonania rozbiórki pokrycia dachu organy nadzoru naruszyły art. 51 ust. 1 pkt 2 poprzez jego zastosowanie i naruszyły art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy i powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).