II SA/Ke 602/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 25 marca 2019 r. organ I instancji przyznał A. B. – jako osobie niepełnosprawnej powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 184,42 zł miesięcznie na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 października 2019 r. (pkt 1.) oraz w kwocie 215,84 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 marca 2021 r. (pkt 2.). Na skutek rozpatrzenia odwołania A. B. a od tej decyzji SKO na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 kpa uchyliło ją w części dotyczącej pkt. 1. i w to miejsce orzekło o przyznaniu A. B. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 marca 2019 r. do 31 października 2019 r. w kwocie 184,42 zł miesięcznie, a w pozostałej części utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U z 2018 poz. 2220). Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest początkowa data przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego A. B. , który kwestionuje jego przyznanie przez organ I instancji od 1 stycznia 2019 r. i wnosi o jego przyznanie począwszy od 1 marca 2018 r. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie z dnia 8 marca 2019 r. w całości uchylono orzeczenie o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 1 marca 2018 r. i w to miejsce orzeczono m.in. o zaliczeniu A. B. do znacznego stopnia niepełnosprawności do 31 marca 2021 r., przyjmując, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 9 stycznia 2019 r. Organ odwoławczy podniósł dalej, odwołując się do treści art. 24 ust. 2 i ust. 2a ww. ustawy, że termin wskazany w art. 24 ust. 2a - podobnie jak termin określony w art. 24 ust. 2 - jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu na podstawie przepisów kpa. Termin ten ustanowiony został dla zapewnienia stabilności stosunków prawnych. Wobec tego w razie jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak winy strony, złe rokowania choroby czy też związane z nią zaburzenia pamięci, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia. Bezspornym jest, że odwołujący wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wniósł do OPS w dniu 22 marca 2019 r., a zatem dopiero po wydaniu orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie z dnia 8 marca 2019 r., które zapadło na skutek wniesionego odwołania przez stronę w dniu 19 marca 2018 r. od orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 1 marca 2018 r. Tym samym nie jest możliwe wcześniejsze przyznanie przedmiotowego świadczenia aniżeli od miesiąca złożenia wniosku, tj. od 1 marca 2019 r. do 31 marca 2021 r. Organ I instancji przyznał zaś odwołującemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od 1 stycznia 2019 r. Zdaniem Kolegium z uwagi na fakt, iż dyspozycja art. 24 ust. 2 ustawy wprost wskazuje, iż zasiłek pielęgnacyjny przysługuje od miesiąca złożenia wniosku, organ ds. świadczeń rodzinnych w Połańcu nie miał podstaw prawnych do przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia od 1 stycznia 2019 r., a tym samym rażąco naruszył art. 24 ust. 2 ustawy. W związku z tym zasadnym było - stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa (a jednocześnie bez naruszenia art. 139 kpa) – orzeczenie częściowo w sposób reformatoryjny, tak jak to wynika z rozstrzygnięcia decyzji SKO. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na ww. decyzję Kolegium, w części nie przyznającej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 marca 2018 roku do 1 marca 2019 roku, złożył A. B. , zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 i 15 oraz art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów odwołania, w szczególności zarzutu dotyczącego wydania decyzji bez oparcia na orzeczeniu Powiatoweg Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z 2011 roku, co skutkowało nieuzasadnionym przerwaniem ciągłości niepełnosprawności; art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez poczynienie niepełnych ustaleń faktycznych w sprawie, a w szczególności poprzez niezrozumiałe ustalenie, iż nie jest możliwe wcześniejsze przyznanie przedmiotowego świadczenia. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie okresu wypłaty należnego świadczenia, tj. od 1 marca 2018 roku do 1 marca 2019 roku, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Argumentacja podniesiona w skardze zasługuje na częściowe uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy postępowania, jak i prawo materialne w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak również decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2220 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Istotnie, jak słusznie dostrzegło SKO, zasadą jest, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Ust. 2a art. 24 przewiduje jednak wyjątek od tej zasady. Stosownie do tego przepisu jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Jak należy wnosić z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium uznało, że w niniejszym przypadku wyjątek przewidziany w art. 24 ust. 2a ustawy nie ma w tym przypadku zastosowania, a to z tego powodu, że skarżący wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożył w dniu 22 marca 2019 r., a zatem – jak zdaje się przyjął organ odwoławczy – z naruszeniem 3-miesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 24 ust. 2a ustawy. Należy jednak zauważyć, że orzeczeniem, którym zaliczono skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności, było orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 8 marca 2019 r. Dopiero to orzeczenie uprawniało zatem skarżącego do skutecznego ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 pkt 2 ustawy zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 1 marca 2018 r. zaliczono skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, co nie uprawniało go do ubiegania się o zasiłek pielęgnacyjny. Osoba niepełnosprawna w wieku powyżej 16. roku życia, legitymująca się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, może skutecznie ubiegać się o zasiłek pielęgnacyjny tylko w sytuacji gdy jej niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. W tym przypadku, jak wynika z powołanych orzeczeń, daty powstania niepełnosprawności skarżącego nie da się ustalić. A zatem zasiłek pielęgnacyjny mógł zostać mu przyznany wyłącznie na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy, tj. w przypadku zaliczenia do znacznego stopnia niepełnosprawności. Niezrozumiały jest zatem wniosek Kolegium, z którego wynika, że skarżący uchybił terminowi przewidzianemu w art. 24 ust. 2a ustawy. Termin ten rozpoczął bowiem bieg nie – jak przyjęło SKO – od daty wydania orzeczenia przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, tj. od dnia 1 marca 2018 r., ale od daty orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 8 marca 2019 r., którym dopiero zaliczono skarżącego do znacznego stopnia niepełnosprawności. Składając wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego w dniu 22 marca 2019 r. skarżący dochował zatem terminu 3-miesięcznego, o jakim mowa w art. 24 ust. 2a ustawy. Tym samym – wbrew twierdzeniu SKO – nie mogła w tym przypadku znaleźć zastosowania zasada wynikająca z art. 24 ust. 2 ustawy, przewidująca ustalenie świadczenia począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Z uwagi jednak na fakt, że w orzeczeniu Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 8 marca 2019 r. stwierdzono, że ustalony (znaczny) stopień niepełnosprawności datuje się od 9 stycznia 2019 r., nie zachodziła także możliwość ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego w pełni zgodnie z dyspozycją art. 24 ust. 2a ustawy, tj. począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Dla ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego wymagane jest bowiem, jak już podniesiono, istnienie znacznego stopnia niepełnosprawności, a takiego skarżący – biorąc pod uwagę treść orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności – w okresie od 1 marca 2018 r. do 8 stycznia 2019 r. nie posiadał. Trafnie dostrzegł to organ I instancji, który w związku z powyższym przyznał świadczenie począwszy od stycznia 2019 r. Zauważyć zatem należy, że wbrew twierdzeniu organu odwoławczego organ I instancji nie tylko nie naruszył prawa w sposób rażący, co – zgodnie z art. 139 kpa – uprawniałoby Kolegium do wydania decyzji na niekorzyść skarżącego, ale wręcz w ogóle go nie naruszył. W konsekwencji zaś SKO, niezależnie od powyższych wywodów dotyczących nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, wydało decyzję reformatoryjną na niekorzyść odwołującego się, naruszając także art. 139 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO uwzględni powyższą ocenę dokonaną przez Sąd i wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe uchybienia.