II SA/Ke 604/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2007r. sprawy ze skargi J. J., J. J., R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. J. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] znak: [...] Burmistrza ustalającą na wniosek D. i K. T. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku chlewni (o obsadzie do 10 sztuk macior, 100 sztuk prosiąt, 100 sztuk warchlaków oraz 100 sztuk tuczników) wraz z płytą gnojową, zbiornikiem na gnojówkę o pojemności do 70m3 oraz niezbędną infrastrukturą techniczną: elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną przewidzianej do realizacji na działce nr ewidencyjny 404, położonej w miejscowości R. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż do wniosku inwestorzy załączyli mapę z zaznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji i z zaznaczeniem usytuowania projektowanych obiektów, a następnie wniosek ten w toku postępowania zmodyfikowali w zakresie lokalizacji zamierzonej inwestycji. Burmistrz ustalając warunki zabudowy w pkt 1.1 decyzji dotyczącym warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownie do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) określił m.in: - obiekty zlokalizowane będą w granicach określonych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oznaczonymi na załączniku graficznym literami A........F, - nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej o nr ewidencyjnym gruntu 456. W stosunku do drogi, z której odbywa się komunikacja ze względu na usytuowanie obiektów na zapleczu działki odstąpiono od wyznaczania linii zabudowy, - dopuszcza się możliwość innych rozwiązań od przedstawionych w niniejszej decyzji pod warunkiem uzyskania opinii osoby uprawnionej do opracowywania projektów decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja zawiera także wskazania w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, warunki wynikające z przepisów odrębnych. Od decyzji Burmistrza odwołanie wnieśli J. J. i R. J. podnosząc, iż zostały naruszone przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy rozporządzenia w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem odwołujących dokonana przez organ analiza jest lakoniczna a ustalenie warunków zabudowy narusza istniejący ład przestrzenny. Ponadto dopuszczenie innych rozwiązań od przedstawionych w decyzji jak też określenie "nieprzekraczalna linia zabudowy" są bezpodstawne. Rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołując brzmienie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 23 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wskazało, że w sprawie zostały spełnione przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a decyzja spełnia wymogi określone w § 3 ust. 1, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi tj. przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877). Jednocześnie podkreślono, iż konkretne usytuowanie przedmiotowej inwestycji rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę. W ocenie Kolegium, wbrew zarzutom odwołujących sporządzona analiza urbanistyczna jest wystarczająca i wynika z niej jednoznacznie, że na terenie objętym wnioskiem nie doszło do wymieszania funkcji, albowiem planowana inwestycja zostanie usytuowana w istniejącej linii zabudowy budynków gospodarczych i budynku o innej funkcji niż mieszkaniowa. Za nieuzasadniony organ uznał również zarzut wyznaczenia "nieprzekraczalnej linii zabudowy", który to warunek – zdaniem Kolegium - nie narusza sposobu ustalenia obowiązującej nowej linii zabudowy zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r., a jedynie podkreśla brak możliwości zbliżenia lokalizacji planowanej inwestycji do drogi. Odnosząc się do zarzutu o bezpodstawnym warunku dopuszczającym możliwość innych rozwiązań niż przyjętych w decyzji po uzyskaniu opinii osoby uprawnionej do opracowywania projektów decyzji o warunkach zabudowy podniesiono, że taka zmiana może nastąpić wyłącznie w trybie art. 155 kpa, za zgodą wszystkich stron postępowania jako zmiana decyzji ostatecznej. Skargę na powyższą decyzję organu drugiej instancji wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. J. i R. J. oraz J. J. domagając się jej uchylenia. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji: naruszenie art. 54 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez umieszczenie w treści decyzji warunków i zasad nie mających oparcia w przepisach prawa. Za takie uznali dopuszczenie innych rozwiązań od przedstawionych w decyzji, jak również określenie linii rozgraniczających teren inwestycji symbolem "A......F", w sytuacji, gdy organ powinien wskazać poszczególne punkty tych linii rozgraniczających. Skarżący podtrzymali zarzuty w kwestii wadliwego wyznaczenia nowej linii zabudowy przytaczając treść § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Zakwestionowali także brak rzetelnej analizy w oparciu o którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji, wskutek czego zdaniem skarżących, doszło do wymieszania funkcji inwentarskiej z mieszkalną a tym samym do naruszenia ładu przestrzennego. Ponadto skarżący podnieśli, iż budowa chlewni spowoduje pogorszenie warunków mieszkaniowych na sąsiednich nieruchomościach, przyczyni się do emisji odorowej, spowoduje zagrożenie epidemiologiczne i zniszczy krajobraz. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty podniesione w jej uzasadnieniu są zasadne. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie dokonując ich oceny pod względem słuszności i celowości. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygnięcia (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Przepis art. 54 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 – zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą) określa wymogi formalne decyzji o warunkach zabudowy oraz stanowi podstawę do wskazania zasad i warunków realizacji planowanej inwestycji wobec danego terenu wynikających z przepisów odrębnych. Z tego względu powołany przepis należy interpretować zgodnie z innymi uregulowaniami, w tym również z art. 61 ust. 1 ustawy, który normuje kwestie gospodarowania przestrzenią pozbawioną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taki sposób regulacji oznacza, że umieszczenie w treści decyzji warunków i zasad nie mających oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego jest niedopuszczalne. Z treści art. 61 ustawy wynika, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt. 1 – 5 art. 61, do których należy: zapewnienie kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, istnienie dostępu do drogi publicznej, zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu, brak konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodność z przepisami odrębnymi. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 – zwanego dalej rozporządzeniem). Dostosowanie się nowej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa) ma służyć zagwarantowaniu ładu przestrzennego rozumianego zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Wymagania określone w rozporządzeniu dotyczą ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, a także geometrii dachu. Ustawodawca przewidział możliwość odmiennych rozwiązań niż wynikających z analizy o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia w przypadkach wymienionych w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4, jednakże taka regulacja nie oznacza, że odstępstwa mogą być dokonane po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wręcz przeciwnie, jeżeli organ wprowadza rozwiązania inne niż wynikające z analizy o jakiej mowa w powołanym § 3 ust. 1 to powinien je szczegółowo opisać oraz umotywować w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy jest zatem obowiązany dokonać ustaleń w zakresie wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony w rozporządzeniu, a następnie kierując się treścią art. 54 ustawy dać temu wyraz w decyzji. W oparciu o przedstawiony materiał dowodowy należy stwierdzić, że w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji doszło do naruszenia postanowień rozporządzenia jak również przepisu art. 54 w zw. z art. 64 ustawy. Za uzasadniony należy uznać zarzut skargi, iż określony w pkt 1.1 decyzji organu I instancji warunek dopuszczający możliwość innych rozwiązań od przedstawionych w niniejszej decyzji pod warunkiem uzyskania opinii osoby uprawnionej do opracowywania projektów decyzji o warunkach zabudowy, jest pozbawiony podstawy prawnej i nie mieści się w zakresie dopuszczalnych przez ustawę oraz rozporządzenie rozstrzygnięć. Przyjęcie takiego warunku stwarzałoby dla strony możliwość jednostronnej zmiany ustalonych już przez organ w decyzji warunków zabudowy. Wprawdzie przepisy rozporządzenia dopuszczają odstępstwo w zakresie wymagań co do nowej zabudowy ale tylko wówczas, gdy wynika to z analizy, odstępstwo jest skonkretyzowane i stan ten znajduje odzwierciedlenie w decyzji. Kolegium prawidłowo wskazało, że możliwość innych rozwiązań niż określonych w decyzji o warunkach zabudowy może być następstwem wyłącznie zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa (za zgodą wszystkich stron), jednakże nie podjęło stosownych działań w celu wyeliminowania wadliwie sformułowanego warunku. Decyzja o warunkach zabudowy składa się z dwóch elementów tj. części opisowej oraz stanowiącego integralną część decyzji załącznika graficznego, na którym stosownie do art. 54 pkt 3 ustawy organ powinien wskazać linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Określenie w części opisowej decyzji organu I instancji linii rozgraniczających teren inwestycji na załączniku graficznym "literami A......F", nie spełnia wymagań określonych w art. 54 pkt 3, należy bowiem wskazać dokładnie poszczególne punkty tych linii rozgraniczających, zgodnie z oznaczeniem na mapie stanowiącej załącznik graficzny. Za trafny należy również uznać zarzut skargi dotyczący wadliwego wyznaczenia linii zabudowy. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z § 4 rozporządzenia "obowiązującą" linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Ustawodawca przewidział inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wskazanie w decyzji organu I instancji "nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej" wbrew twierdzeniom organów administracji narusza § 4 rozporządzenia poprzez inny sposób ustalenia obowiązującej linii zabudowy niż wynikający z przepisu stanowiącego w tym zakresie podstawę do określenia wymagań nowej zabudowy. W istocie bowiem nie wiadomo jaka jest konkretnie obowiązująca linia zabudowy i czy w danych okolicznościach umożliwia realizację planowanej inwestycji, a to oznacza, że w tej kwestii decyzja nie zawiera postanowień, które stosownie do treści art. 55 ustawy mają moc wiążącą dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Rozpatrujący sprawę organ II instancji nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zarówno decyzji organu odwoławczego jak i organu I instancji. Za bezzasadne natomiast Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał zarzuty dotyczące zagrożenia zdrowia i życia skarżących w związku z prowadzeniem w przyszłości hodowli w projektowanym budynku, skoro ze względu na rodzaj inwestycji nie została ona zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573) a ponadto gwarancją ochrony interesów osób trzecich jest ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie, organ kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. .