II SA/Ke 606/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. J. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 19 lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 23 maja 2017 r., znak: [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej , działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ("PwuKAS), złożył A. J. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej . W odpowiedzi A. J. oświadczeniem z 7 czerwca 2017 r. przyjęła przedstawioną jej propozycję, a w dniu 6 czerwca 2017 r., traktując powyższą propozycję jako decyzję, złożyła od niej odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia 19 lipca 2017 r., znak: [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował zainteresowaną, że PwuKAS nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, nie przewidują również formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. Zgodnie z art. 170 ust. 2 ww. ustawy funkcjonariusz, któremu przedłożono propozycję zatrudnienia składa w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. Natomiast w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez osobę pełniącą służbę w jednostkach KAS, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 PwuKAS, przekształca się w stosunek pracy na podstawie urnowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. A. J. wniosła do tut. Sądu skargę na ww. pismo z dnia 19 lipca 2017 r. W odpowiedzi organ wniósł o odrzucenie skargi, gdyż propozycja zatrudnienia nie mieści się w katalogu spraw podlegających właściwości sądów administracyjnych, nie jest ona bowiem aktem administracyjnym. Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2018 r. tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu i zawiesił postępowanie sądowe. W uzasadnieniu wskazano, że przed tut. Sądem zapadł w dniu 14 listopada 2017 r., w sprawie II SA/Ke 559/17, nieprawomocny wyrok ze skargi A. J. na opisane na wstępie pismo (akt) Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 23 maja 2017 r., znak: [...], w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia, który w niniejszej skardze jej autorka nazwała "decyzją" organu I instancji. Sąd uwzględniając skargę uchylił zaskarżony akt i uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do złożenia A. J. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania (pkt I i II wyroku). Zdaniem Sądu pisemna propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 PwuKAS nie jest decyzją administracyjną, lecz aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. W konsekwencji, zaskarżone w niniejszej sprawie pismo z dnia 19 lipca 2017 r., stanowiące odpowiedź na wniesione przez A. J. odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) od "decyzji" z dnia 23 maja 2017 r., w istocie pisemnej propozycji zatrudnienia złożone w trybie art. 165 ust. 7 PwuKAS, nie stanowi decyzji administracyjnej, a co za tym idzie nie podlega wstrzymaniu, o którym mowa w art. 61 § 1 Ppsa. Uzasadniając zawieszenie postępowania sądowego Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych pojawiła się istotna rozbieżność w rozpoznawaniu skarg w sprawach analogicznych do niniejszej. Wyrażone zostały bowiem poglądy o braku kognicji sądów administracyjnych oraz akceptujące właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania takich spraw, uznające przy tym przedmiot zaskarżenia za decyzję administracyjną albo za czynność organu z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień skarżących wynikających z przepisów prawa lub za akt z zakresu administracji publicznej objęty dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Z tego względu istotne znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy ma prawomocne rozstrzygnięcie opisanej wyżej sprawy II SA/Ke 559/17, w której wyrażony zostanie ostatecznie pogląd na temat prawnego charakteru pisemnej propozycji zatrudnienia złożonej skarżącej w trybie art. 165 ust. 7 PwuKAS. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 43/18, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej od ww. wyroku tut. Sądu z dnia 14 listopada 2017 r. w sprawie II SA/Ke 559/17, uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. W uzasadnieniu uznał, że przedmiotowa propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwuKAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. W konsekwencji, pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 PwuKAS, jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2019 r. tut. Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "Ppsa", sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 743/18, zawierające ocenę charakteru prawnego pisma (aktu) Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 23 maja 2017 r. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bowiem pismo, w którym organ informuje skarżącą, że Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, będące odpowiedzią na jej "odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" od ww. "decyzji" z dnia 23 maja 2017 r. Sprawa niniejsza dotyczy więc w istocie tej samej sprawy co sprawa rozstrzygnięta przez NSA postanowieniem z dnia 23 stycznia 2019 r. Przepis art. 170 Ppsa stanowi zaś, że orzeczenie prawomocne (a takim jest omawianie postanowienie NSA) wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Podzielając przedstawione w części historycznej uzasadnienia wiążące stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że złożona skarżącej propozycja zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwuKAS, z dnia 23 maja 2017 r., nie jest decyzją administracyjną (ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa), ponieważ nie dotyczy bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, należy stwierdzić, że również zaskarżone w niniejszej sprawie pismo z dnia 19 lipca 2019 r. nie stanowi decyzji administracyjnej "utrzymującej w mocy decyzję z dnia 23 maja 2017 r.", jak to ujęto w skardze. Jest to pismo informujące, zawierające stanowisko w sprawie i przedstawiające przepisy prawne, które jako takie nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze skargę należało odrzucić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa.