II SA/Ke 608/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Łubnice z dnia 29 czerwca 2011 r. nr X/32/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: § 2 ust. 5, § 3 pkt 3, § 5 ust. 1, 7, 10, 13. II SA/Ke 608/21 Uzasadnienie W dniu 29 czerwca 2011 r. Rada Gminy Łubnice, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.) podjęła uchwałę Nr X/32/2011, w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Łubnicach oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do tut. Sądu Prokurator Okręgowy w Kielcach, domagając się stwierdzenia jej nieważności we wskazanym poniżej zakresie, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia prawa, tj.: – art. 9c ust. 3 i art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2020 r., poz. 218), dalej "u.p.p.r." w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na powtórzeniu i częściowej modyfikacji w § 2 ust. 5 uchwały zapisu art. 9c ust. 3 u.p.p.r.; – art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez sformułowanie w § 3 pkt 3 uchwały przesłanki materialnej uzasadniającej odwołanie członka Zespołu Interdyscyplinarnego w postaci uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole, w sytuacji gdy Rada Gminy została upoważniona wyłącznie do określenia trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego; – art. 9a ust. 8 i 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej, powtórzenie i modyfikację w § 5 ust. 1 uchwały treści art. 9a ust. 8 u.p.p.r.; – art. 9a ust. 7 i 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 5 ust. 7 uchwały treści art. 9a ust. 7 u.p.p.r.; – art. 9a ust. 10 i 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 5 ust. 10 uchwały treści art. 9a ust. 10 u.p.p.r.; – art. 9a ust. 13 i 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 5 ust. 13 uchwały treści art. 9a ust. 13 u.p.p.r.; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu, w odniesieniu do § 2 ust. 5 uchwały stwierdził, że Rada Gminy nie zmodyfikowała treści oświadczenia, o którym mowa w art. 9c ust. 3 u.p.p.r., a jedynie odesłała do niego wprost, wskazując, że takie oświadczenie winien złożyć każdy członek Zespołu przed udziałem w pierwszym posiedzeniu. Redakcja § 2 i jego umiejscowienie w Tytule I – Tryb powoływania członków Zespołu wskazuje, wbrew sugestii Prokuratora, że Rada Gminy nie zwolniła z obowiązku składania oświadczenia osób niebędących członkami Zespołu, ale uczestniczących w pracach zespołów roboczych. Zdaniem organu Rada Gminy nie naruszyła prawa poprzez sformułowanie w § 3 pkt 3 uchwały przesłanki materialnej uzasadniającej odwołanie członka Zespołu w postaci uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole. Na poparcie tego stanowiska przywołał wyroki tut. Sądu w sprawach II SA/Ke 327/21, II SA/Ke 722/20 oraz II SA/Ke 632/20. W odniesieniu do § 5 ust. 1 organ wskazał, że kurator sądowy nie jest pracownikiem struktur, których przełożonym jest Wójt Gminy. Wójt nie może więc zobowiązać bezpośrednio w drodze polecenia służbowego danego kuratora do uczestnictwa w pracach Zespołu. Rada Gminy nie naruszyła też prawa powtarzając w § 5 ust. 7, 10 i 13 treści przepisów odpowiednio art. 9a ust. 7, 10 i 13 u.p.p.r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne właściwe są w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.), zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996/3/90; z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; por. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102). Uchwała rady gminy musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto, porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. II GSK 2114/11). Powszechnie uznawane zasady poprawnej legislacji zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100 r. poz. 908), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodnie z § 143 załącznika do tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym). Choć przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonej uchwały, to jednak wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, wówczas następuje istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19). W tym kontekście w orzecznictwie wskazuje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba zatem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem, co do zasady, powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą. W drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241; por. wyroki WSA: w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. IV SA/Po 1284/14, w Krakowie z 7 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1125/19). Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie delegacji zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 180 r. poz. 1493 ze zm.), dalej "u.p.p.r." Zgodnie z tym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów, Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, zgodnie z którym zapis § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały jest wadliwy i wadliwość ta ma charakter istotny. Zgodnie z tym zapisem: "Każdy członek Zespołu przed udziałem w pierwszym posiedzeniu, składa zgodnie z art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji i danych uzyskanych przy realizacji zadań w ramach pracy w Zespole". Tymczasem przepis art. 9c ust. 3 u.p.p.r. stanowi, że przed przystąpieniem do wykonywania czynności, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3, członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych składają organowi, o którym mowa w art. 9a ust. 2, oświadczenie o następującej treści: "Oświadczam, że zachowam poufność informacji i danych, które uzyskałem przy realizacji zadań związanych z przeciwdziałaniem przemocy w rodzinie oraz, że znane mi są przepisy o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym". Rada Gminy zmodyfikowała więc w sposób niedopuszczalny krąg osób zobowiązanych do złożenia oświadczenia (pomijając członków grup roboczych) oraz treść oświadczenia (pomijając fragment o znajomości przepisów o odpowiedzialności karnej za udostępnienie danych osobowych lub umożliwienie do nich dostępu osobom nieuprawnionym"). Zabieg taki powoduje chaos legislacyjny i wątpliwości co do właściwej treści normy prawnej. Stwierdzenia nieważności wymaga również § 3 pkt 3 zaskarżonej uchwały o treści: "Członek Zespołu może zostać odwołany zarządzeniem Wójta Gminy Łubnice przed upływem kadencji: uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole". Pomijając już wątpliwości co do poprawności językowej tego sformułowania, stwierdzić należy, że kwestionowana regulacja stanowi wykroczenie poza delegację ustawową określoną w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Przepis ten nie upoważnia bowiem do wprowadzania materialnoprawnych przyczyn pozbawienia członkostwa, ale jedynie określenia procedury pozbawienia członkostwa. Ponadto, zapis ten wprowadza nieostrą kategorię "uzasadnionego podejrzenia", co mogłoby stanowić obszar do nadużyć związanych z uznaniowym dyscyplinowaniem członków zespołu (por. wyroki WSA: w Bydgoszczy z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. II SA/Bd 1051/19; w Kielcach: z dnia 26 maja 2021 r., sygn. II SA/Ke 427/21, z dnia 22 lipca 2021 r., sygn. II SA/Ke 533/21). Prokurator trafnie zakwestionował również § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały o treści: "Zespół działa - zgodnie z art. 9a ust. 8 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - na podstawie porozumień zawartych między Wójtem Gminy Łubnice a instytucjami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład". W § 2 ust. 2 uchwały prawodawca gminny wskazał, że w skład Zespołu wchodzą przedstawiciele podmiotów wymienionych w art. 9a ust. 3 i ust. 4 u.p.p.r., a więc również kuratorzy sądowi (ust. 4) Przede wszystkim kwestia zawierania porozumień wynika z treści samej ustawy i lokalny prawodawca nie powinien powtarzać tej regulacji w akcie prawa miejscowego. Zgodnie z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Porozumienia nie są więc zawierane z kuratorami sądowymi, którzy zostali wymienieni w art. 9a ust. 4 u.p.p.r. Zapisy § 5 ust. 7 ("Posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące"), ust. 10 ("Zespół może powoływać grupy robocze na zasadach określonych w ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, w celu rozwiązywania indywidualnych problemów związanych z występowaniem przemocy w rodzinie") i ust. 13 ("Członkowie Zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych") stanowią zaś nieuprawnione powtórzenie treści przepisów ustawowych, tj. odpowiednio art. 9a ust. 7, 10 i 13 u.p.p.r., w przypadku § 5 ust. 10 dodatkowo z modyfikacją. Przepis art. 9a ust. 10 u.pp.r stanowi bowiem, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Prawodawca lokalny zmodyfikował tu tekst ustawy, zastępując określony w ustawie cel powstania grupy roboczej nawiązujący do występowania "indywidualnych przypadków" celem, w którym akcentuje się występowanie "indywidualnych problemów". Modyfikacja ta może prowadzić do uznania, że celem grupy roboczej nie jest działanie nakierowane na rozwiązywanie indywidualnego przypadku wystąpienia przemocy w rodzinie (co może oznaczać działanie obejmujące zarówno całą rodzinę jak i poszczególnych jej członków), lecz działanie skierowane wyłącznie na "indywidualne problemy", a więc wyłącznie na problemy jednego z członków rodziny (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 43/20). Dosłowne powtórzenia zapisów ustawowych nie były zaś uzasadnione koniecznością zapewnienia komunikatywności, kompletności, czy przejrzystości tekstu aktu prawa miejscowego. Wszystko to powoduje konieczność stwierdzenia nieważności § 5 ust. 7, 10 i 13 uchwały. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku, na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a.