II SA/Ke 61/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2009r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie płatności do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz B. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpoznaniu odwołania B. W. wniesionego w dniu 26 września 2008 roku utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] Nr [...] odmawiającą przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że w dniu 17 maja 2007 roku do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wpłynął wniosek B. W. o "przyznanie płatności na rok 2007". W przedmiotowym wniosku producent zadeklarował w sekcji VI "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" dziesięć działek ewidencyjnych, a w sekcji VII "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" wpisał "jak w roku ubiegłym i zgodnie z oświadczeniem z roku ubiegłego". Do wniosku dołączone zostały załączniki graficzne, jednakże strona nie zaznaczyła na nich położenia działek rolnych. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 16 lipca 2007r. w sprawie usunięcia braków wniosku, B. W. złożył osobiście w dniu 23 lipca 2007r. korektę do wniosku, w której wskazał, że ubiega się o płatności do gruntów rolnych oraz o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W dniu 7 sierpnia 2007r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęła za pośrednictwem poczty (data stempla pocztowego 3 sierpnia 2007r.) korekta wniosku, w której B. W. zadeklarował w sekcji VII wniosku dwanaście działek rolnych oznaczonych literami od A do M o łącznej powierzchni 9,01 ha, położonych na ośmiu działkach ewidencyjnych w obrębie C., w gminie T., powiat o., województwo [...]. Kontrola administracyjna w/w wniosku wykazała nieprawidłowości i w dniu 11 grudnia 2007r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ponownie wezwał B. W. do złożenia wyjaśnień. Wnioskodawca w odpowiedzi na wezwanie z dnia 11 grudnia 2007r. złożył w dniu 18 grudnia 2007r. korektę wniosku. Decyzją z dniu 26 marca 2008r. organ I instancji odmówił B. W. przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007. W wyniku rozpoznania odwołania wnioskodawcy Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 25 czerwca 2008r. uchylił powyższą decyzję. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku B. W. organ I instancji decyzją z dnia 3 września 2008r. odmówił wnioskodawcy przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007. Rozpoznając odwołanie B. W. od tej decyzji organ odwoławczy podobnie, jak organ I instancji wskazał, że warunki i tryb udzielania płatności do gruntów rolnych określają przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi, w tym Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007r. w sprawie minimalnych norm (Dz.U z 2007r. Nr 46, poz. 305 i 306) oraz przepisy unijne, w szczególności Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r., ustanawiające szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE L 345 z 20 listopada 2004 roku) oraz Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych schematów w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003, ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141, z 30 kwietnia 2004r.). Organ wskazał także, że w myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatność przyznawana jest "na wniosek" rolnika i kierownik Biura Powiatowego ARiMR jest bezpośrednio związany zakresem wniosku, a rozstrzygnięcie wydawane jest w oparciu o zgromadzone we wniosku dane. W myśl art. 7 ust 1 pkt 1 w/w ustawy rolnikowi przysługują płatności bezpośrednie na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi, jeżeli posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha. Organ podkreślił, że B. W. w złożonym wniosku nie zadeklarował żadnych działek rolnych, co musiało skutkować wydaniem decyzji o odmowie przyznania płatności do gruntów rolnych. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na zarzuty skarżącego złożone w odwołaniu zaznaczył, że zgodnie z art. 18 ust 2 ustawy z 26 stycznia 2007r. termin składania wniosków o przyznanie płatności do gruntów rolnych został wyznaczony na okres od dnia 15 marca do 15 maja 2007r. Ponadto, zgodnie z art. 21 ust 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. wniosek mógł być złożony terminie 25 dni kalendarzowych od ustawowego terminu, tj. do 9 czerwca (ze względu na art. 20 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. – do 11 czerwca 2007r.). W przedmiotowej sprawie, jak podkreślił organ B. W. złożył wniosek dnia 15 maja 2007r (data stempla pocztowego). a w związku z tym, że formularz wniosku nie został wypełniony, oraz nie zawierał informacji o jakie płatności wnioskodawca się ubiega organ wystosował wezwanie do strony w sprawie niekompletnie wypełnionego wniosku dniu 16 lipca 2007 roku. W odpowiedzi na nie w dniu 23 lipca 2007r. wnioskodawca złożył korektę wniosku, w której określił rodzaj płatności, o jakie się ubiega, nie wskazał natomiast działek rolnych. W dniu 3 sierpnia 2007 r za pośrednictwem poczty wnioskodawca przesłał formularz wniosku z zaznaczonym celem złożenia "korekta wniosku", w którym po raz pierwszy zostały zadeklarowane działki rolne do płatności. Organ uznał, iż złożony formularz wniosku, nie będący odpowiedzią na wezwanie stanowi zmianę pierwotnego wniosku. Termin na złożenie zmiany, polegającej m.in. na dodaniu działek rolnych minął w dniu 11 czerwca 2007r. W związku z faktem, że wnioskodawca nie zadeklarował działek rolnych do płatności w powyżej wskazanym terminie, w myśl art. 7 ust 1 pkt 1 ustawy z 26 stycznia 2007r. nie przysługuje mu płatność do gruntów rolnych. W związku z powyższym Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, podzielając stanowisko organu I instancji decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]. Skarżący w dniu 30 grudnia 2008r. złożył na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, wnosząc o jego uchylenie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko B. W. zarzucił, że złożone przez niego wyjaśnienia na wezwanie z dnia 18 grudnia 2007 roku nie zostały uwzględnione, a prośba o przywrócenie terminu została anulowana. Ponadto, skarżący wskazał, że ustalenia organu są nie zgodne ze stanem faktycznym, zarzucił pominięcie formularzy korekt, oraz wniosku o przywrócenie terminu, jak również pominięcie decyzji Nr 0240-2008-004987 z 19 marca 2008r. o przyznaniu płatności z tytułu realizacji pakietu rolnośrodowiskowego K01, co stanowiło rażące naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego. Podsumowując, skarżący zaznaczył, że wydane rozstrzygniecie jest dla niego jako rolnika krzywdzące i narusza dyspozycję art. 80 kpa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie wówczas, gdy narusza ona prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art.134 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu proces decyzyjny organów obu instancji dotknięty jest wadami procesowymi uzasadniającymi wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego, jaki i poprzedzającego go rozstrzygnięcia. Na wstępie należy podkreślić, że skarżący złożył w dniu 15 maja 2007r. (data stempla pocztowego) wniosek o przyznanie płatności na rok 2007, który zawierał braki formalne: brak wskazania rodzaju płatności, o które się ubiega, a także brak wypełnienia pkt. VII "oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych". Stwierdzenie wnioskodawcy tam zawarte "jak w roku ubiegłym i zgodnie z oświadczeniem z roku ubiegłego" nie było prawidłowym wypełnieniem oświadczenia. Zaznaczyć należy, że formularz wniosku o przyznanie płatności zawiera trzy pola, które wnioskodawca winien wypełnić w zależności od rodzaju płatności, o która się ubiega (płatności do gruntów rolnych, płatności cukrowe, pomoc finansowa z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania). Sprawy te są rozpatrywane przez organ oddzielnie, na podstawie odrębnych przepisów określających warunki i tryb ich przyznawania co oznacza, że dla każdego rodzaju płatności wydawane są odrębne decyzje administracyjne. Organ I instancji wysyłając w dniu 18 lipca 2007r. do wnioskodawcy "wezwanie do usunięcia braków we wniosku o przyznanie płatności" (datowane na 16 lipca 2007r.) wskazał jedynie na brak określenia rodzaju płatności. Pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 12 marca 2009r. przyznał, że brak właściwego wypełnienia działu VII wniosku jest brakiem formalnym, do którego usunięcia wnioskodawca nie został wezwany w piśmie z dnia 16 lipca 2007r. Organ nie wyjaśnił jednak przyczyny nie wezwania producenta do usunięcia tego braku. Taka sytuacja, zdaniem Sądu obligowała organ do zastosowania art. 64 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji ma obowiązek wezwać do usunięcia braków w terminie 7 dni, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. W dniu 23 lipca 2007r. B. W. stawił się osobiście w biurze Agencji i zgodnie z wezwaniem złożył "korektę wniosku", w której zakreślił dwa pola wskazujące, że domaga się przyznania "płatności do gruntów rolnych" oraz "pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania". Na okoliczność złożenia korekty w dniu 23 lipca 2007r. została sporządzona notatka służbowa, z której wynika, że pouczono wnioskodawcę, iż "wyjaśnień/korekty należy dokonać na nowym formularzu wniosku obszarowego (symbol W-1/01) wraz z podaniem nr sprawy oraz podpisaniem wniosku, gdzie należy poprawnie wpisać dane odnośnie błędów wymienionych w wezwaniu. Pracownik poinformował producenta, jakiego rodzaju są to błędy, czego dotyczą oraz jakie są skutki ich błędnego lub niepełnego wyjaśnienia". Notatka ta nie zawiera jednak wskazania, o jakiego rodzaju błędy chodzi, a jedynie stwierdzenie, że "W. B. został poinformowany, że wyjaśnienia dotyczą błędów z obecnego wezwania, co nie wyklucza wystąpienia kolejnych błędów oraz nieścisłości w dalszym rozpatrywaniu złożonego wniosku". Treść tej notatki jest o tyle nieścisła, że tego dnia przyjęto od skarżącego korektę wniosku, co do określenia rodzaju płatności, do której był wzywany. Zatem należy uznać, że skarżący zamierzał wówczas, bez wcześniejszego wezwania usunąć również drugi błąd formalny wniosku z dnia 17 maja 2007r. i złożyć korektę, polegającą na wypełnieniu pkt VII, czego mu odmówiono. Świadczy o tym także treść pisma skarżącego, które wpłynęło do organu I instancji dnia 7 sierpnia 2007r. (nadane dnia 3 sierpnia 2007r.). Skarżący informuje w nim, że przyjęto od niego dnia 23 lipca 2007r. jedynie korektę strony 1 i 4 wniosku. Z treści notatki z dnia 23 lipca 2007r. wynika także, że skarżący został pouczony o możliwości ewentualnego składania wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych. Należy podkreślić, iż w dniu 3 sierpnia 2007r, skarżący złożył pismo w nawiązaniu do wezwania z dnia 16 lipca 2007r, wraz z informacją o przyczynie opóźnienia złożenia kompletnego wniosku. Uznać należy, że treść pisma z dnia 3 sierpnia 2007r. zawiera wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braku formalnego wniosku, do którego dołączono "korektę wniosku", którą - co wynika z adnotacji - "zarejestrowano i dołączono do sprawy 10.12.2007r." Korekta polegała na wypełnieniu działu VII poprzez wpisanie dwunastu działek rolnych oznaczonych literami od A do M, o łącznej powierzchni 9,01 ha, położonych na ośmiu działkach ewidencyjnych w obrębie C., w gminie T., powiat o., województwo [...]. Mimo tego wniosku, jak również pisma o uwzględnienie tych korekt, organ w dniu 11 grudnia 2007r. ponownie wezwał B. W. do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości wykrytych w sprawie obszarowej nr 0240-6400-0240-00007335/07 i w sprawie ONW nr 0240-6601-0240-00001364/07. W związku z tym wezwaniem skarżący stawił się w dniu 18 grudnia 2007r. w biurze agencji, kiedy to odebrał postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR 32/2007 z dnia 18 grudnia 2007r. o przywróceniu terminu i złożył kolejną "korektę wniosku". W aktach sprawy administracyjnej znajduje się postanowienie 32/2007 o przywróceniu terminu "na złożenie korekty do wniosku z dnia 17 maja 2007r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2007r.", adresowane do B. W., które zostało przekreślone z adnotacją "przez pomyłkę wystosowano postanowienie do wnioskodawcy". Takiego rodzaju anulowania wydanego przez organ rozstrzygnięcia, doręczonego stronie postępowania nie przewidują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika ze "stanowiska Biura Powiatowego w sprawie odwołania" skarżącego od odmownej decyzji z dnia 3 września 2008r. formularz "korekty wniosku" z dnia 7 sierpnia 2008r. (data nadania 3 sierpnia 2007r.), jak również wyjaśnienie z dnia 18 grudnia 2007r., złożone przez niego na wezwanie z dnia 11 grudnia 2007r. nie zostały wprowadzone do systemu informatycznego. Okoliczność ta rodzi pytanie – w jakim celu skarżący był wzywany w dniu 11 grudnia 2007r. (w pięć miesięcy po pierwszym wezwaniu) do składania wyjaśnień i uzupełnień, które to informacje w ogóle nie zostały wykorzystane. Mając na uwadze powyższe należy uznać działanie organu I instancji za wadliwe i nie spełniające wymogów przepisanych prawem, a co za tym idzie wydaną w takim stanie faktycznym decyzję nie można uznać za prawidłową. Taką wadliwość postępowania organu I instancji zaakceptował organ odwoławczy, co czyni ułomnym również jego proces decyzyjny. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, nie odnosząc się w ogóle do złożonego wniosku o przywrócenie terminu, jego zasadności, jak również do braku procesowego jego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 59 kpa. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż skarżący na wezwanie z dnia 16 lipca 2007r. złożył w dniu 23 lipca 2007r. korektę wniosku, w której określił rodzaj płatności, o jakie się ubiega, natomiast "nie wskazał działek rolnych". Organ jednak pominął milczeniem, że nie wezwał producenta do usunięcia tego braku. Skoro zatem nie wezwano skarżącego do usunięcia wszystkich braków formalnych wniosku, które skarżący mimo to sam uzupełnił, składając korektę wniosku w tym przedmiocie, to nie można wiązać z tym ujemnych dla skarżącego skutków w postaci stwierdzenia, że uchybił on terminowi do jej złożenia i traktować tej korekty jako "zmiana wniosku poprzez dodanie działek", dla której termin upływał 11 czerwca 2007r. Podnieść należy, że z tych samych przyczyn Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] Nr [...] odmówił B. W. przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007, którą Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy. Wskazane działanie organów bez wątpienia godzi w wyrażoną w art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz wyrażoną w art. 3 ust.1 i 2 (pkt 3) ustawy z 26 stycznia 2007 roku zasadę ciążącego na organach obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki, będące przedmiotem postępowania administracyjnego, oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wobec wskazanych powyżej wad postępowania, Sąd stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji o odmowie przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji zapadła z takim naruszeniem prawa, które nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem II instancji. Działanie takie naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym, uchylenie w postępowaniu sądowym również decyzji organu I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Rodzaj stwierdzonych przez Sąd wad postępowania, nakazujących wyeliminowanie z obrotu prawnego poddanych kontroli decyzji, czynią przedwczesną ocenę merytoryczną sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią podniesione przez Sąd uwagi, dotyczące uchybień w zakresie prowadzonego postępowania i podejmą stosowne rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, a na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a orzekł o kosztach postępowania sądowego.