II SA/Ke 61/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Krzysztof Armański, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 21 marca 2025 r. nr IV/4/2025 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków jednostki ochotniczej straży pożarnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 21 marca 2025 r. Rada Miejska w Starachowicach, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 244, dalej "u.o.s.p."), podjęła uchwałę nr IV/4/2025 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej w Starachowicach z siedzibą w Starachowicach osiedle Michałów, za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną. W § 1 uchwały postanowiono: "Ustala się, że członkom Jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej w Starachowicach z siedzibą w Starachowicach osiedle Michałów, za uczestnictwo w działaniach ratowniczych i szkoleniach pożarniczych zostanie wypłacony ekwiwalent pieniężny, za każdą godzinę udziału w ww. zdarzeniach." Zgodnie z § 2 uchwały: "Ekwiwalent, o którym mowa w § 1 będzie wypłacany dwa razy w roku: - do 15 lipca - za pierwsze półrocze danego roku, - do 15 grudnia - za drugie półrocze danego roku, w następujących stawkach: - za udział w działaniach ratowniczych - 48,00 zł za każdą godzinę, - za udział w szkoleniach pożarniczych - 24,00 zł za każdą godzinę. Ekwiwalent za zdarzenia występujące po 15 grudnia będzie wypłacany razem z ekwiwalentem za pierwsze półrocze w roku następnym". Stosownie do § 3 uchwały, ekwiwalent dla członków Jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej za udział w zdarzeniach ratowniczych, będzie naliczany po przedłożeniu przez Zarząd Ochotniczej Straży Pożarnej potwierdzeń udziału w działaniach, wystawionych przez Komendę Powiatową Państwowej Straży Pożarnej w Starachowicach. Na zasadzie § 4 uchwały, wypłata ekwiwalentu pieniężnego za udział w szkoleniach pożarniczych nastąpi po przedłożeniu świadectwa ukończenia szkolenia oraz listy druhów biorących udział w szkoleniu zatwierdzonej przez Komendę Powiatową Państwowej Straży Pożarnej w Starachowicach. W treści § 5 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta. W § 6 uchwały postanowiono, że traci moc uchwała nr IV/10/2022 z dnia 25 marca 2022 r. Zgodnie z § 7, uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2025 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając ją w całości i zarzucając wydanie jej z istotnym naruszeniem prawa, tj.: – art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1, 1a i ust. 2 u.o.s.p. polegającym na wyjściu poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radzie gminy na podstawie ustawy kompetencyjnej i przyznaniu w § 1 uchwały uprawnienia grupie członków OSP, której uprawnień nie przyznaje ustawa tj. członkom jednostki ochotniczej straży pożarnej; – art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 u.o.s.p. polegającym na skorzystaniu w § 1 i § 2 uchwały z terminu innego niż ustawowy, tj. "udział" zamiast "uczestnictwo" dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje; – art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 1a u.o.s.p. polegającym na zawężeniu działań, za które ekwiwalent pieniężny przysługuje, jedynie do działań ratowniczych i szkoleń pożarniczych z pominięciem akcji ratowniczej, szkoleń oraz zabezpieczania obszaru chronionego i zawężenie ustawowego pojęcia "ćwiczeń" jedynie do ćwiczeń o charakterze pożarniczym; – art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 1a u.o.s.p. polegającym na przekroczeniu w § 1 i § 2 uchwały zakresu upoważnienia ustawowego i niedopuszczalną modyfikację zasad ustalania ekwiwalentu poprzez przyjęcie wbrew ustawie, że ekwiwalent przysługuje za "każdą godzinę udziału w działaniach ratowniczych i szkoleniach ratowniczych", podczas gdy ekwiwalent nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p., bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia; – art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 2 u.o.s.p. polegającym przekroczeniu w § 2 uchwały zakresu upoważnienia ustawowego i określenie, że "ekwiwalent będzie wypłacany dwa razy do roku - do 15 lipca - za pierwsze półrocze danego roku oraz do 15 grudnia - za drugie półrocze danego roku, podczas gdy radzie gminy nadano uprawnienie jedynie do ustalenia stawki godzinowej ekwiwalentu, a nie terminów jego wypłaty; – art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz § 140 w zw. z § 39 ust. 1 i § 40 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej "Zasady techniki prawodawczej") poprzez brak wyczerpującego określenia uchwały, która traci moc i ograniczenie się jedynie do wskazania jej numeru i daty podjęcia. W uzasadnieniu skargi Prokurator przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów, w oparciu o które wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Zdaniem organu, oczywiste jest, że posłużenie się określeniem "członek Ochotniczej Straży Pożarnej w Michałowie" w żaden sposób nie eliminuje uprawnień określonego w ustawie "strażaka ratownika OSP". Uregulowanie to spowodowane było zapytaniami zainteresowanych osób na etapie tworzenia uchwały, czy osoby z innych OSP mogą brać udział we wspomnianych działaniach. Otóż na terenie Gminy Starachowice upoważnionymi do wypłaty ekwiwalentu są tylko strażacy ratownicy członkowie OSP w Michałowie. Odnośnie do kwestii określenia terminu ustawowego "udział" zamiast "uczestnictwo" organ wskazał, że ponieważ na etapie tworzenia uchwały nawet sami strażacy nie wiedzieli jakie mogą to być zadania, inne niż wymienione w art. 15, postanowiono zastąpić uczestnictwo słowem udział, aby nie doprowadzić do sytuacji, w której podważałoby to zasadność wypłaty ekwiwalentu. Mając na uwadze literalne podejście do słowa uczestnictwo (jako działania bezpośrednio związanego z działaniami ratowniczymi), ograniczyłoby to wypłatę ekwiwalentu w niektórych nieprzewidzianych sytuacjach np. udział w ochronie ludności i obronie cywilnej, udział w alarmowaniu i ostrzeganiu ludności o zagrożeniach, czy we wspieraniu gminy w realizacji pomocy na rzecz społeczności lokalnej. Jak wyjaśnił organ, uchwała nie wspomina o naliczaniu ekwiwalentu za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia, ponieważ Gmina nie prowadzi szkoleń i ćwiczeń tylko Państwowa Straż Pożarna i ona podawała, podaje i będzie podawała ilość godzin, jakie poświęcił kandydat na strażaka na prowadzonych szkoleniach i ćwiczeniach. PSP ma swoje procedury, a Gmina nie ingeruje w tematykę szkoleń czy ćwiczeń, bo jest to kompetencja PSP. Gmina podaje tylko stawki za godzinę szkolenia pożarniczego, a ilość godzin wyszczególniona jest na dokumencie ukończenia zgodnie z art. 11 u.o.s.p. Organ dodał, że w zakresie szkoleń można znaleźć również kursy i ćwiczenia, ale ustawodawca najwyraźniej nie umieścił w tym punkcie ćwiczeń, co jest najwyraźniej jednym z mankamentów ustawy. Organ podniósł, że wypłata ekwiwalentu w terminach określonych w uchwale jest zapisem porządkowym, do którego Gmina na podstawie u.s.g. ma prawo i nie można uznać go za sprzeczny z prawem. Wskazywanie niezwłoczności wypłaty na podstawie art. 455 k.c. jest naciąganiem przepisów, ponieważ w ramach konsultacji ze strażakami OSP ustalono najwygodniejszą dla nich formę wypłaty. Biorąc pod uwagę to, że sami strażacy nie rozliczają się z działań ratowniczych, nie można uznać tych czynności jako wezwanie do zapłaty. Potwierdzenia udziału w działaniach strażaków OSP i w szkoleniach przedstawia PSP. Potwierdzenia te spływają sukcesywnie i nieregularnie, a zdaniem strażaków wypłata ekwiwalentu na podstawie potwierdzeń wprowadziłaby chaos w kwestii wypłaty ekwiwalentu. Z kolei zarzut dotyczący niewskazania pełnej treści uchylanej w § 6 uchwały jest chybiony, bowiem Rada Miejska może dokonać uchylenia jedynie podjętego przez siebie aktu prawnego, który został skonkretyzowany poprzez podanie numeru i daty jego podjęcia, tym samym nie budzi żadnych wątpliwości, o jaki akt chodziło. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej "p.p.s.a." Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w takim trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W tym przypadku wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym złożył skarżący w treści skargi, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest jej istotna sprzeczność z prawem. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie; dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl., podobnie jak powołane niżej orzeczenia sądów administracyjnych). Przypomnieć należy, że ustawodawca uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą te jednostki do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz innych aktów "na podstawie upoważnień ustawowych". Przepisy te stanowią uszczegółowienie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Artykuł 7 Konstytucji RP stanowi ważną dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej (zob. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27.05.2002 r., K 20/01, OTK-A 2002, nr 3, poz. 34). Ten ostatni zakaz wyklucza działania organów władz publicznych bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji (por. wyrok WSA w Łodzi z 23 lipca 2021 r., II SA/Łd 203/21). Warto zauważyć, że wobec obywatela obowiązuje zasada odwrotna, ponieważ może on czynić wszystko to, czego prawo mu nie zakazuje (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 7). Zaprezentowane wyżej poglądy Sąd orzekający w tej sprawie podziela i przyjmuje jako własne kierując się nimi przy kontroli aktu objętego skargą. Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. w dniu 21 marca 2025 r., art. 15 ust. 1, ust. 1a i ust. 2 ww. ustawy miały następujące brzmienie: Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (art. 15 ust. 1 ustawy). Ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7, - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych (art. 15 ust. 1a ustawy). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy" (art. 15 ust. 2 u.o.s.p.). Powoływany w art. 15 ust. 1a i ust. 2 ustawy - art. 3 pkt 7 stanowi, że do zadań ochotniczych straży pożarnych należy w szczególności podejmowanie działań w celu ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przez zabezpieczanie obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd ocenił, że: 1. Rację ma Prokurator, że § 1 uchwały w zakresie, w jakim stanowi o ustaleniu ekwiwalentu pieniężnego "członkom Jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej" jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 w związku z ust. 1 i ust. 1a u.o.s.p. Jak słusznie podniósł w skardze Prokurator, ustawa o ochotniczych strażach pożarnych określa precyzyjnie krąg podmiotów, którym przysługuje ekwiwalent pieniężny, którego wysokość ustala rada gminy na podstawie upoważnienia przyznanego jej w art. 15 ust. 2 tej ustawy. Zauważyć należy, że przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posługuje się pojęciem "strażak ratownik OSP", które nie jest tożsame z pojęciem "członek" ochotniczej straży pożarnej, zastosowanym w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy, ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami OSP", przy czym w myśl art. 8 ustawy, "strażakiem ratownikiem OSP" jest strażak OSP, który: 1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, 2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, 3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, 4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, 5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Z powyższych przepisów wynika zatem, że pojęcie "strażak ratownik OSP", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p., jest węższe niż pojęcie "członek" Jednostki Ochotniczej Straży Pożarnej, którym posługuje się zaskarżona uchwała w § 1 i 3. W konsekwencji zaskarżona uchwała wychodzi poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej i ustanawia uprawnienie do ekwiwalentu grupie członków OSP, której ustawa uprawnień tych nie przyznaje. Bez znaczenia dla omówionego wyżej naruszenia jest okoliczność, że uprawnieni do ekwiwalentu w OSP Michałów są wyłącznie strażacy ratownicy będący członkami tej jednostki OSP, co podnosi organ w odpowiedzi na skargę. Podmioty uprawnione do ekwiwalentu określa precyzyjnie ustawa, a jakakolwiek modyfikacja jej przepisów w tym zakresie powoduje istotne naruszenie prawa. 2. Zasadny okazał się zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1 u.o.s.p. poprzez niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego i użycie w § 1 i 2 uchwały pojęcia "udział" zamiast "uczestnictwo", którym posługuje się ustawa w odniesieniu do aktywności, za którą przysługuje ekwiwalent pieniężny. Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, pojęciu temu będzie nadawana treść inna od ustawowej, w szczególności, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. wyrok NSA z 13 września 2023 r., sygn. III OSK 2588/22, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 marca 2025 r. o sygn. akt II SA/Rz 21/25, dostępny j.w.). Podkreślić raz jeszcze należy, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji organów władzy publicznej, co oznacza, że normy zawierające upoważnienia ustawowe powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jeśli zatem lokalny prawodawca wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, to dochodzi wówczas do istotnego naruszenia prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu uchwalonego w takich warunkach. 3. W pełni uzasadnione pozostaje stanowisko Prokuratora, zgodnie z którym brak było podstaw prawnych do ograniczenia w zaskarżonej uchwale prawa do ekwiwalentu pieniężnego wyłącznie za udział w "szkoleniach pożarniczych". Regulacja ta prowadzi do niedopuszczalnego zawężenia ustawowego katalogu sytuacji uprawniających do otrzymania ekwiwalentu, a tym samym stanowi przekroczenie granic delegacji ustawowej z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. Jak wynika bowiem z treści tego przepisu, strażakowi ratownikowi OSP przysługuje ekwiwalent pieniężny za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Tymczasem zaskarżona uchwała ogranicza prawo do ekwiwalentu wyłącznie do działań ratowniczych i szkoleń pożarniczych, pomijając pozostałe formy aktywności wskazane w ustawie. Stanowisko to znajduje dodatkowe potwierdzenie w art. 3 pkt 6 u.o.s.p., zgodnie z którym do zadań OSP należy m.in. udział w szkoleniach i ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę lub inne uprawnione podmioty. Brak jest zatem podstaw do uzależniania prawa do ekwiwalentu od organizatora szkolenia lub ćwiczenia. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja organu, zgodnie z którą gmina nie organizuje szkoleń ani ćwiczeń, a kompetencje w tym zakresie posiada Państwowa Straż Pożarna. Okoliczności związane z praktyką organizacyjną nie mogą prowadzić do ograniczenia ustawowych uprawnień strażaków ratowników OSP. Przedmiotem kontroli Sądu pozostaje bowiem zgodność treści uchwały z ustawą, a nie sposób wykonywania zadań przez poszczególne podmioty. Należy podkreślić, że uchwała podejmowana na podstawie delegacji ustawowej nie może stanowić odzwierciedlenia lokalnych uwarunkowań organizacyjnych ani dostosowywać zakresu uprawnień ustawowych do przyjętego w danej gminie modelu realizacji zadań. Akty prawa miejscowego mają charakter generalny i abstrakcyjny, a ich treść musi wynikać z normy kompetencyjnej, a nie z praktyki funkcjonowania organu lub przyjętego sposobu wykonywania zadań. W konsekwencji okoliczność, że szkolenia organizowane są w praktyce przez Państwową Straż Pożarną, nie mogła uzasadniać ograniczenia zakresu ustawowego uprawnienia do ekwiwalentu ani jego "dopasowania" do modelu organizacyjnego przyjętego przez gminę. W konsekwencji należy uznać, że każde uczestnictwo strażaka ratownika OSP w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach - niezależnie od ich rodzaju oraz organizatora - powinno skutkować prawem do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego, o ile spełnione zostały przesłanki ustawowe. Zaskarżona uchwała poprzez ograniczenie prawa do ekwiwalentu wyłącznie do określonego rodzaju szkoleń, istotnie narusza art. 15 ust. 1 u.o.s.p. oraz przekracza granice delegacji ustawowej. 4. Zauważyć należy, że powołany art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega wprost, że wysokość ekwiwalentu nalicza się dla strażaka ratownika OSP "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w uchwale podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.s.p. ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu ("Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały"). Z kolei sposób naliczania ekwiwalentu określa ustawa, która w zdaniu drugim art. 15 ust. 2 stanowi, że ekwiwalent dla strażaka ratownika oblicza się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny (por. także wyrok WSA w Łodzi z 9 kwietnia 2025 r., III SA/Łd 48/25; wyrok NSA z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22, dostępne j.w.). Doprecyzowanie sposobu naliczania ekwiwalentu na poziomie ustawowym, zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie go w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. Z tego powodu uwzględniony został zarzut Prokuratora dotyczący naruszenia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i niedopuszczalną modyfikację sposobu naliczania ekwiwalentu określonego w ustawie. Rada Miejska w Starachowicach przekroczyła bowiem w § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały zakres upoważnienia ustawowego i wprowadziła sprzeczne z ustawą zapisy, że ekwiwalent przysługuje za "każdą rozpoczętą godzinę udziału" (w § 1) oraz za "każdą godzinę" udziału w działaniach ratowniczych i szkoleniach ratowniczych (w § 2). Taka regulacja zaskarżonej uchwały stoi w wyraźnej sprzeczności z zakresem upoważnienia ustawowego, które zezwala radzie gminy jedynie do ustalenia wysokości ekwiwalentu, a nie do określenia sposobu jego obliczania. 5. Zasadnie zakwestionował także Prokurator § 2 zaskarżonej uchwały w części przewidującej wypłatę ekwiwalentu dwa razy w roku, tj. do 15 lipca – za pierwsze półrocze danego roku oraz do 15 grudnia – za drugie półrocze danego roku. Regulacja ta wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., który przyznaje radzie gminy kompetencję wyłącznie do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego. Ustawodawca nie upoważnił rady gminy do określania terminów, trybu ani częstotliwości wypłaty świadczenia. Wprowadzenie półrocznego systemu wypłat oznacza zatem uregulowanie materii niewskazanej w delegacji ustawowej i stanowi przekroczenie granic kompetencji prawotwórczej. Nie można podzielić stanowiska Gminy, że regulacja ta ma charakter wyłącznie porządkowy. W rzeczywistości kształtuje ona sposób realizacji prawa do świadczenia pieniężnego, a więc ingeruje w sferę materialnoprawną, nie zaś techniczno-organizacyjną. Tym samym nie stanowi jedynie kwestii wykonawczej, lecz normę określającą istotny element realizacji świadczenia. Bez znaczenia pozostają również powoływane przez organ względy praktyczne, w tym sposób przekazywania potwierdzeń udziału w działaniach przez Państwową Straż Pożarną czy ustalenia poczynione ze strażakami OSP. Zakres delegacji ustawowej ma charakter obiektywny i nie może być modyfikowany ani uzasadniany względami organizacyjnymi lub porozumieniami lokalnymi. W konsekwencji § 2 uchwały w zakresie określającym terminy wypłaty ekwiwalentu został podjęty z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 u.o.s.p., polegającym na przekroczeniu granic delegacji ustawowej. 6. Jeśli chodzi o treść zakwestionowanego przez Prokuratora § 6 uchwały, to istotnie zgodnie z § 39 i § 40 w zw. z § 140 Zasad techniki prawodawczej, przepis uchylający powinien wskazywać akt normatywny lub poszczególne przepisy podlegające uchyleniu, a konkretnie oznaczenie uchylanego aktu przez wskazanie jego rodzaju, daty wydania, tytułu oraz miejsca publikacji. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawidłowa redakcja przepisu uchylającego powinna obejmować pełne oznaczenie uchwały tracącej moc obowiązującą, a ograniczenie się jedynie do wskazania numeru oraz daty jej podjęcia nie odpowiada w pełni wymogom wynikającym z Zasad techniki prawodawczej. W ocenie Sądu, uchybienie to nie może jednak zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. Naruszenie Zasad techniki prawodawczej uzasadnia eliminację aktu prawa miejscowego z obrotu prawnego jedynie wówczas, gdy ma charakter kwalifikowany, tj. prowadzi do niejasności normatywnej, uniemożliwia prawidłowe odczytanie treści aktu albo wywołuje istotne wątpliwości interpretacyjne co do zakresu jego obowiązywania. W realiach niniejszej sprawy taka sytuacja nie zachodzi. Wskazanie numeru uchwały oraz daty jej podjęcia pozwala bowiem na jednoznaczną identyfikację aktu prawnego podlegającego uchyleniu. Treść § 6 uchwały nie budzi wątpliwości interpretacyjnych ani co do przedmiotu uchylenia, ani co do skutku prawnego tego przepisu. Nie wpływa także na możliwość prawidłowego stosowania uchwały. Stanowisko Sądu co do ostatniego zarzutu skargi nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż pozostałe stwierdzone naruszenia miały charakter na tyle istotny, że mając na względzie ich rodzaj i zakres, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., uznając, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.