II SA/Ke 611/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Asystent sędziego Sergiusz Leydo, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 października 2010r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz M.S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 10 grudnia 2008r. Starosta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej GSM, zlokalizowanej na dachu budynku Ochotniczej Straży Pożarnej, polegającej na montażu ramy stalowej na budynku, posadowieniu masztu kratowego H=12m i urządzeń nadawczo - odbiorczych, zainstalowaniu na maszcie anten sektorowych (3 szt. BSA003, 3 szt. BSA001 oraz 1 anteny radioliniowej) oraz budowie przyłącza do sieci elektrycznej, na działce o nr ewid. [...] w miejscowości C. (obiekt budowlany kat. XXVI, XXIX). W podstawie prawnej powołano art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. S., domagając się jej uchylenia. Decyzją z dnia [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Podkreślono przy tym, iż dla terenu objętego planowaną inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym inwestor uzyskał decyzję Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia 06.02.2007r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dokonując analizy przedłożonego projektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że jest on kompletny i zgodny z zapisami w/w decyzji, w szczególności dotyczącymi rodzaju inwestycji, zakresu inwestycji, jak również warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów szczególnych. Jednocześnie inwestor spełnił wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. S. wniosła o jej uchylenie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając organowi naruszenie: 1)art. 7, 77, 80, 107 §3 kpa, 2) art. 35 § 1 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, 3) art. 5 ust. 1 pkt 9 w powiązaniu z art. 3 ust. 20 oraz 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 21 i 64 Konstytucji RP poprzez art. 143, 144 kc, 1 Sygn. akt: II SA/Ke 611/10 art. 28 ust. 2 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 8 ust. 2 pkt 7, § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu formy projektu budowlanego, art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 46a ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 49 ust. 3 i art. 51 ust. 8 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2009r. tut. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika Ogólnopolskie Stowarzyszenie P. z siedzibą w R. (zwane dalej Stowarzyszeniem), które poparło skargę M. S., zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 7, 8, 9,11, 77, 107 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie; 2) art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego; 3) art. 5 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 140, 143 kc w zw. z art. 21 Konstytucji RP; 4) art. 72 ust. 1 pkt 1 oraz 59 i 63 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, 5) § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 w zw. z § 5, § 3 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 5 oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wyrokiem z dnia 7 maja 2009r., sygn. akt: II SA/Ke 121/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M. S., uznając iż w toku wnikliwego postępowania administracyjnego przeprowadzonego w niniejszej sprawie organy obu instancji sprawdziły spełnienie wymogów, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010r., sygn. akt: II OSK 1274/09 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ogólnopolskiego Stowarzyszenia A. w R., uchylił w/w wyrok z dnia 7 maja 2009r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Za zasadne uznano zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez ten Sąd art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 140, 143 Kodeksu cywilnego oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 135 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 45 ust. 1 oraz art. 184 Konstytucji RP. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była bowiem decyzja z dnia 14 stycznia 2009r. Wojewody ego, który po rozpatrzeniu odwołania M. S. - nie badając czy przysługuje jej przymiot strony w tym postępowaniu -utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Decyzja ta miała zatem charakter merytoryczny, co oznacza, że przy jej kontroli wojewódzki sąd administracyjny winien był przede wszystkim zbadać, czy w/w odwołanie zostało wniesione przez uprawniony podmiot. Tymczasem tut. Sąd nie dokonywał kontroli czy organy I i II instancji wyjaśniały przymiot jako strony postępowania w sprawie M. S., która zainicjowała sprzeciw osób wymienionych w załączonym do akt wykazie wobec budowy stacji telefonii komórkowej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna miała sprzeczne i wzajemnie się wykluczające wyniki. Jakkolwiek w protokole z rozprawy z dnia 17 kwietnia 2009r., odnotowano oświadczenie M. S. o położeniu działek będących jej własnością naprzeciwko spornej inwestycji, to przedmiotowe oświadczenie nie zostało poddane żadnej analizie pod kątem posiadania przez nią legitymacji procesowej strony w kontrolowanym postępowaniu. Jednocześnie z akt administracyjnych (wyrys z mapy ewidencyjnej oraz wypis z ewidencji gruntów) nie wynika, jakie jest położenie nieruchomości skarżącej względem planowanej inwestycji i jakie numery działek są własnością lub są we władaniu M. S.. W piśmie z dnia 15 października 2010r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Stowarzyszenie wskazało, iż w niniejszej sprawie nie zbadano obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, poprzestając na złożonym w tym zakresie oświadczeniu inwestora. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 28 października 2010r. pełnomocnik skarżącej M. S., popierając skargę, podniósł że stacja bazowa telefonii komórkowej ma być zlokalizowana na działce o nr ewid. [...], znajdującej się przy ul. S., a skarżąca M. S. jest współwłaścicielką nieruchomości o nr ewid. [...], położonej po drugiej stronie ulicy S.. Dodał, iż planowana inwestycja może oddziaływać na w/w nieruchomość. 3 Sygn. akt: IISA/Ke611/10 Organ wniósł o oddalenie skargi. Pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 28 października 2010r. nie potrafił wskazać, która działka stanowi własność skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Stosownie do przepisu art. 190 zdanie pierwsze ustawy p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z użytego określenia wynika, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. W pozostałym jednakże zakresie ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny. Odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba na brak podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanek umożliwiających odstąpienie przez tut. Sąd od oceny prawnej, wyrażonej w wyroku z dnia 25 sierpnia 2010r., sygn. akt: II OSK 1274/09. Tym samym dalsze rozważania 4 Sygn. akt: II SA/Ke 611/10 na temat legalności zakwestionowanego rozstrzygnięcia muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko zawarte w uzasadnieniu powołanego orzeczenia. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w toku prowadzonego postępowania Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów postępowania - a to art. 7 i 77 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe stanowi zarazem podstawę do uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Na wstępie godzi się podnieść, iż w uzasadnieniu powyższego wyroku z dnia 25 sierpnia 2010r. przesądzono o tym, iż M. S. posiada legitymację skargową w niniejszej sprawie - z racji uczynienia jej przez Wojewodę ego stroną postępowania i wydania decyzji na skutek jej odwołania. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy zbadać, czy w świetle przedłożonych przez organ akt sprawy oraz twierdzeń podniesionych przez M. S. w skardze oraz na rozprawie możliwe jest ustalenie, czy była ona legitymowana, w świetle art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą, do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia 10 grudnia 2008r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 ustawy jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z przedstawioną regulacją koresponduje treść art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. 5 Sygn. akt: II SA/Ke 611/10 W tym miejscu, mając na uwadze wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy wskazać, iż na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 28 października 2010r. pełnomocnik skarżącej M. S. sprecyzował oświadczenie złożone uprzednio na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009r. przez skarżącą, że M. S. jest współwłaścicielką nieruchomości o nr ewid.[...], położonej przy ul. S. w C. - naprzeciwko planowanej na działce o nr ewid. [...] inwestycji - usytuowanej po przeciwnej stronie ul. S. Obecny na rozprawie w dniu 28.10.2010r. pełnomocnik organu nie mógł wskazać, która działka stanowi własność skarżącej. Natomiast jak wynika z akt administracyjnych, na kopii mapy zasadniczej, pozyskanej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 8 maja 2006r., w miejscu wskazywanym przez pełnomocnika skarżącej jako lokalizacja jej działki, brak jest jakiegokolwiek oznaczenia ewidencyjnego tej nieruchomości. Działka ta nie została również ujęta w wypisie z ewidencji gruntów z dnia 10 maja 2006r. Tym samym, wobec niepełnej dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie nie jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny, czy M. S. przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Ustalenie powyższego wymaga przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, które należy do właściwości organu odwoławczego (art. 136 k.p.a.). Jednocześnie, mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, iż pomimo, że legitymacja M. S. w żaden sposób nie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, Wojewoda bezkrytycznie uznał tą osobę za stronę postępowania, w konsekwencji rozpoznając złożone przez nią odwołanie od decyzji organu I instancji. Tym samym, zasadne jest stanowisko Stowarzyszenia o braku zbadania przez organ odwoławczy obszaru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Z tego też względu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane przedwcześnie - przed wyjaśnieniem opisanej okoliczności, mającej zasadnicze znaczenie dla dopuszczalności jego wydania. W tym miejscu godzi się podnieść, iż sformułowana w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej (materialnej) nakłada na organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Konkretyzację powyższej zasady stanowi treść art. 77 § 1 k.p.a., który obliguje organy do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i 6 Sygn. akt: II SA/Ke 611/10 wnikliwego rozpatrzenia całokształtu tego materiału celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Niedokonanie ustaleń faktycznych co do oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomość M. S. (a w konsekwencji o przyznaniu jej przymiotu strony postępowania), przesądza o niewyjaśnieniu przez organ odwoławczy wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozpoznawanej sprawy, jak również świadczy o zebraniu materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący. W ten sposób organ II instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego - art. 77 § 1 k.p.a. oraz wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę praworządności. Z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania Sąd nie mógł ustosunkować się do podniesionych w skardze zarzutów o charakterze materialnoprawnym. Dopiero bowiem po ewentualnym ustaleniu, iż skarżąca mogła skutecznie wnieść odwołanie od decyzji organu I instancji, dopuszczalne będzie – w przypadku wniesienia kolejnej skargi do sądu administracyjnego - zajęcie stanowiska co do merytorycznej treści wydanej w rezultacie złożonego odwołania decyzji Wojewody ego. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzi zgodnie z wymogami procedury administracyjnej postępowanie w niniejszej sprawie i wyda stosowne rozstrzygnięcie, eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności zostanie ustalone, czy w prowadzonym postępowaniu M. S. przysługuje przymiot strony - w oparciu o uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a. materiał dowodowy, uwidaczniający położenie należącej do niej działki nr ewid. [...] względem działki o nr ewid. [...], gdzie planowana jest sporna inwestycja. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a. 7