II SA/Ke 611/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r., na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. K. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] znak: [...] stanowiące odpowiedź na wniesione odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od przedstawionej mu [...] przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia postanawia: odrzucić skargę. Pismem z [...] znak: [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.), złożył H. K. propozycję określającą warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej, którą doręczono adresatowi 26 maja 2017 r. W związku z powyższym 7 czerwca 2017 r. H.K. złożył do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o zmianę tej decyzji i złożenie mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W tej dacie złożył on także oświadczenie o przyjęciu pisemnej propozycji z [...]. Nadto pismem z 9 czerwca 2017 r. skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej H.K. wezwał organ do usunięcia naruszenia przepisów prawa i przedstawienia mu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej. W odpowiedzi na wezwanie z 9 czerwca 2017 r. pismem z 30 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak i niezłożenie tego rodzaju propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom, nie ma charakteru aktu administracyjnego. Z kolei w odpowiedzi na odwołanie-wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, pismem z [...] znak: [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdził, że przedłożona stronie propozycja zatrudnienia znajduje oparcie w przepisach prawa. Powołując się na art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, organ wyjaśnił, że w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez osobę pełniącą służbę w jednostkach KAS, dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W takim przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W związku z powyższym H.K. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wskazując, że jest to skarga na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej z [...], znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z [...] w sprawie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Skarżący domagał się uchylenia obu powyższych decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, gdyż propozycja zatrudnienia nie mieści się w katalogu spraw podlegających właściwości sądów administracyjnych, nie jest ona bowiem aktem administracyjnym. Jeżeli więc propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, nie może nią być również pismo zawierające stanowisko w sprawie i zawierające przepisy prawa. W piśmie procesowym z 4 grudnia 2017 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie II SA/Ke 586/17. Skarżący wyjaśnił, że z daleko idącej ostrożności procesowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach dwie skargi; skargę w trybie art. 52 p.p.s.a. po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (II SA/Ke 586/17) i skargę na decyzję znak: [...] z dnia [...]stanowiąca odpowiedź na odwołanie. Wyrokiem z 14 listopada 2017 r. w sprawie II SA/Ke 586/17 WSA w Kielcach uchylił akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] i uznał obowiązek organu do złożenia skarżącemu pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Postanowieniem z 23 stycznia 2019 r., I OSK 742/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i odrzucił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że analiza art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji pełnienia służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyte w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS określenie "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza to organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. NSA wskazał również, że ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia" złożonej skarżącemu NSA nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji i uznał, że owa propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.u. KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.u. KAS). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99, OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym. Z tych względów NSA przyjął, że pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w konsekwencji czego skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W piśmie z 25 marca 2019 r. skarżący wniósł o niepodejmowanie zawieszonego postępowania. Wskazał, że złożył do Sądu Rejonowego w Kielcach pozew o przywrócenia do służby w Służbie Celno-Skarbowej, a ponieważ w orzecznictwie nie ma jeszcze ugruntowanej linii orzeczniczej w zakresie właściwości sądów w sporach wynikających z ucywilniania funkcjonariuszy celnych, to niniejsze postępowanie powinno być zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zmianami), dalej "p.p.s.a.", Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z kolei w myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Mimo tego, że formalnie rzecz biorąc, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania wprost art. 190 P.p.s.a., (bowiem NSA uchylając wyrok tut. Sądu z 14 listopada 2017 r. nie przekazał sprawy do rozpoznania, ale odrzucił skargę), jednakże niewątpliwie zawartą w postanowieniu NSA z 23 stycznia 2019 r. oceną prawną Sąd w niniejszej sprawie jest związany. Dotyczy ona bowiem skargi na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...], stanowiące odpowiedź na wniesione przez skarżącego pismo zatytułowane odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od przedstawionej mu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] propozycji określającej warunki zatrudnienia, które to pismo, zdaniem skarżącego, stanowi decyzję administracyjną pierwszoinstancyjną. Tak więc wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy tej samej sprawy, której przedmiotem jest złożenie H.K. propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Podzielając wiążące stanowisko NSA, że złożona skarżącemu propozycja zatrudnienia z [...]nie jest decyzją administracyjną (ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), należy stwierdzić, że niewątpliwie pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] również nie stanowi decyzji administracyjnej "utrzymującej w mocy decyzję z [...]" – jak to określono w skardze. Należy przyjąć, że jest to pismo informacyjne, zawierające stanowisko w sprawie i przedstawiające przepisy prawne, które nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze skargę należało odrzucić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a, uznając że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym miejscu odnosząc się do pisma skarżącego z 25 marca 2019 r., stwierdzić należy, że nie ma znaczenia okoliczność, że skarżący skierował pozew do sądu powszechnego o przywrócenie do służby w Służbie Celno-Skarbowej. Rozstrzygnięcie wydane w tym postępowaniu nie może bowiem mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy, skoro zostało już przesądzone, że sprawy dotyczące pisemnej propozycji zatrudnienia skierowanej do byłego funkcjonariusza Służby Cywilnej nie należą do kognicji sądu administracyjnego.