II SA/Ke 616/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania A. R., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w z dnia [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 15 maja 2013r. A. R. domagał się przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO) na rok 2013 do dziewięciu działek rolnych głównych o łącznej powierzchni 18,14 ha, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębach [...]. W załączeniu wnioskodawca przedstawił kartę informacyjną oraz siedem załączników graficznych, na których zaznaczył położenie działek rolnych. W wyniku kontroli przeprowadzonych w dniu 23 sierpnia 2013r. w gospodarstwie rolnym producenta ustalono m. in. następujące nieprawidłowości: - dla działki rolnej H stwierdzono powierzchnię deklarowaną 3,38 ha i zastosowano kod nieprawidłowości DR50 (granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej); w tym zakresie wskazano, że powierzchnia działki rolnej H w granicach działki ewidencyjnej nr 1 wynosi 3,24 ha; - dla działki rolnej I o powierzchni deklarowanej 4,86 ha stwierdzono powierzchnię 4,22 ha; - dla działek rolnych A, B, C, D, E, F, G i I stwierdzono zmiany w polach zagospodarowania; - na powierzchni gruntów 0,25 ha działki ewidencyjnej nr 3 (zgłoszonej jako działka rolna C) stwierdzono brak spełnienia wymogu przeprowadzenia w terminie przez rolnika koszenia i usuwania okrywy roślinnej bądź wypasania na tej działce zwierząt. Mając na względzie powyższe decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał A. R. kwotę 10.847,18 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej na rok 2013, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 3.483,80 zł – ze względu na stwierdzone nieprawidłowości oraz zastosowanie czynnika korygującego. W podstawie prawnej powołano: - art. 7 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r. poz. 1164 ze zm.), - art. 58, art. 79 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009r., str. 65, ze zm.), - art. 11 oraz art. 23-24 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z dnia 31 stycznia 2009r., str. 16). Odwołanie od ww. decyzji wniósł A. R., kwestionując ustalenia organu I instancji dotyczące pomniejszenia płatności z uwagi na nieprawidłowości stwierdzone w wyniku ww. kontroli i domagając się ich weryfikacji. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzielił w całości ustalenia faktyczne (tożsame z wynikami kontroli) oraz rozważania prawne organu I instancji. W tym zakresie powołano się na ponowną analizę powierzchni przedstawionych do płatności działek, w wyniku której ustalono, że: - powierzchnia kwalifikowana do płatności działki H wynosi 3,24 ha – co spowodowało przyznanie płatności do tej powierzchni (wykluczenie powierzchni 0,14 ha); - suma powierzchni kwalifikujacej się do przyznania płatności działek ewidencyjnych nr 6 i 7 jest równa powierzchni zmierzonej 4,31 ha – co spowodowało przyznanie płatności do powierzchni 4,31 ha dla działki rolnej A (wykluczono powierzchnię 0,03 ha); - powierzchnia kwalifikowana do płatności działki ewidencyjnej nr 290 jest równa powierzchni zmierzonej 0,88 ha – co spowodowało przyznanie płatności do powierzchni 0,88 ha dla działki rolnej B (wykluczono powierzchnia 0,04 ha); - powierzchnia kwalifikowana do płatności działki ewidencyjnej nr 8 jest równa powierzchni zmierzonej 0,67 ha, co spowodowało przyznanie płatności do powierzchni 0,67 ha działki rolnej E (wykluczona powierzchnia 0,03 ha) W konkluzji stwierdzono, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych kwalifikowanych we wniosku do płatności a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej wyniosła 5,0985 % powierzchni stwierdzonej (17,26 ha). W konsekwencji w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym w przypadku różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną oraz wówczas, gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi więcej niż 3% lub 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej (17,26 ha) pomniejszonej o dwukrotną stwierdzoną różnicę. W rezultacie organ I instancji prawidłowo naliczył stronie początkową kwotę płatności JPO w kwocie 14.330,98 zł, a następnie pomniejszył ją o 461,33 zł. Następnie ww. kwota płatności JPO została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego – na podstawie art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz rozporządzenia wykonawczego w sprawie ustalenia współczynnika korygującego do płatności bezpośrednich przewidzianych w Rozporządzeniu (WE) Nr 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2013 (Rozporządzenie nr 964/2013 z dnia 9 października 2013r., Dz. U. L z 2013 r. Nr 268, str. 5, art. 79 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W związku z powyższym całkowita kwota pomniejszenia wynikająca z zastosowania współczynnika korygującego wynosi 25,60 euro i w związku z tym kwota pomniejszenia przypadająca dla jednolitej płatności obszarowej wyniosła 108,26 zł. Dodatkowo kwota płatności JPO została pomniejszona ze względu na nieprawidłowości stwierdzone w kontroli na miejscu w zakresie wymogów wzajemnej zgodności – na podstawie art. 23 i 24 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. z 2010 r., Nr 67, poz. 434, ze zm.), art. 31d ust. 1 ww. ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. oraz art. 71 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Ponadto na podstawie danych zawartych w sprawie z 2011r. stwierdzono, iż naruszenie ww. normy powtarza się w gospodarstwie strony od roku 2011 – w związku z czym – ze względu na powtarzalność w zakresie niespełnienia norm – po zastosowaniu współczynnika korygującego należna kwota płatności JPO została pomniejszona o 15%, czyli o kwotę w wysokości 1.914,21 zł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. R., domagając się zwrotu nieprzyznanych dotacji z minionych lat i argumentując że: - w 2013r. deklarował we wniosku powierzchnie działek rolnych zgodne z powierzchniami stwierdzonymi w kontrolach na miejscu przeprowadzonych w jego gospodarstwie w 2011 r. i 2012 r. natomiast w roku złożenia wniosku pomiary zostały błędnie wykonane; - powierzchnie pomierzone w poprzednich latach przez ARiMR uznał za prawidłowe i dostosował je do pomiarów cyt. "które posiada Agencja, gdyż deklarując stan fatyczny wynikały ciągle jakieś nieprawidłowości"; - w przedmiocie działki rolnej I o powierzchni deklarowanej 4,86 ha (zgłoszonej zgodnie z danymi z kontroli z 2011 r.) ze względu na stwierdzane nieprawidłowości w okresie letnim wykonał prace mające na celu cyt. "przywrócenie na wszystkich (...) deklarowanych działkach we wniosku pierwotnej powierzchni (usunięto zakrzaczenia) i powierzchnie się zwiększyły. Dotyczy to również działki I. Tymczasem kontrola przeprowadzona przez pracowników ARiMR stwierdziła jej zmniejszenia i to aż o 0,64 ha"; - dla działki rolnej H położonej na działce ewidencyjnej nr 1, której powierzchnia ewidencyjna według stanu na czerwiec 2014r. wynosiła 3,5326 ha, w 2007r. miała powierzchnię 3,55 ha; - organy ARiMR posiadają nieaktualną bazę danych ewidencyjnych i kontrole w zakresie kwalifikowalności powierzchni przeprowadzane są nierzetelne. Do skargi załączono oryginał pisma z dnia 4 kwietnia 2013r. zawierającego tabelę z powierzchniami stwierdzonymi działek rolnych w kolejnych latach, kopię decyzji Starosty z dnia 26 listopada 2013r. znak GN.660.52.2013 wraz z kopią mapy z modernizacji ewidencji gruntów i budynków z września 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji – ze względu na nowe dowody i nowe okoliczności nieznane w dniu wydania zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, które mają w części wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie (art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Wyjaśniono przy tym, że w niniejszej sprawie nie mógł zostać zastosowany tryb autokontroli, o którym mowa w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., gdyż skarga nie zasługuje na uwzględnienie w całości – a jedynie w części dotyczącej działki nr 1 (H). W tym zakresie powołano się na nadesłaną przy skardze decyzję Starosty , którą dokonano aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla spornej działki ewidencyjnej nr 1 i sąsiadującej z nią działki ewidencyjnej nr 2 – poprzez ustalenie, że granica ewidencyjna działki nr 1 uległa częściowo przesunięciu na obszar zajmowany wcześniej przez działkę ewidencyjną nr 2, który objęty został pomiarem działki rolnej H. W konsekwencji powyższego organ odwoławczy stwierdził, że wyznaczona granica działki ewidencyjnej w ewidencji gruntów i budynków była nieprawidłowa – a co za tym idzie również w systemie działek rolnych oraz danych GPS. Powyższe dla wskazanej działki rolnej będzie skutkować zwiększeniem powierzchni stwierdzonej kwalifikującej się do płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności. Sąd uwzględni jednak fakty lub dowody, które istniały w momencie wydania zaskarżonego aktu, ale nie były znane organowi administracji publicznej, jeżeli zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012r. o sygn. akt II FSK 1617/10, LEX nr 1121072) Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy wśród zgłoszonych przez A. R. do jednolitej płatności obszarowej na rok 2013 działek wnioskodawca wymienił działkę nr 1, deklarując w tym zakresie powierzchnię kwalifikującą się do płatności 3,38 ha (działka rolna H). Jednakże w wyniku kontroli przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 23 sierpnia 2013r. w gospodarstwie rolnym producenta ustalono, że granice uprawy na działce rolnej H wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, a powierzchnia działki rolnej H w granicach działki ewidencyjnej nr 1 wynosi 3,24 ha. W konsekwencji spowodowało to częściowe wykluczenie powierzchni działki H kwalifikującej się do przyznania płatności (o 0,14 ha), co było – w połączeniu z pozostałymi stwierdzonymi nieprawidłowościami – jednym z powodów przyznania przez organ I instancji żądanych płatności w pomniejszonej wysokości. Rozstrzygnięcie to zostało następnie utrzymane w mocy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. W podstawach prawnych organów obu instancji powołano art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009r., str. 65, ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną oraz wówczas, gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi więcej niż 3% lub 2 ha, płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej (17,26 ha) pomniejszonej o dwukrotną stwierdzoną różnicę. Z treści cyt. przepisu jednoznacznie wynika, że obliczona – w oparciu o wszystkie wykryte nieprawidłowości w zakresie deklarowanych do przyznania pomocy powierzchni działek – różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną rzutuje bezpośrednio na wysokość przyznanej ostatecznie płatności. W konsekwencji, opisane powyżej wykluczenie części powierzchni działki nr 1 (działka H) kwalifikującej się do przyznania płatności (o 0,14 ha) miało wpływ na przyznanie w niniejszej sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 w kwocie 10.847,18 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę 3.483,80 zł. Tymczasem, jak wynika z nadesłanej przy skardze do tut. Sądu decyzji Starosty z dnia [...] wraz z mapą z modernizacji ewidencji gruntów i budynków (k. 8 - 10 akt sądowych), rozstrzygnięciem tym, po rozpatrzeniu wniosku A. R., dokonano aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dla spornej działki ewidencyjnej nr 1 i sąsiadującej z nią działki ewidencyjnej nr 2. Z uzasadnienia ww. decyzji wynika, że podczas przeprowadzonych w 2008r. prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków omyłkowo została wkreślona na mapach granica między tymi działkami. W związku z tym stwierdzono, że granica na mapach ewidencyjnych odbiega od stanu faktycznego na gruncie, dlatego też opracowano mapę uzupełniającą wraz z wykazem zmian danych ewidencyjnych. Jak wynika z powyższego, granica ewidencyjna działki nr 1 uległa częściowo przesunięciu na obszar zajmowany wcześniej przez działkę ewidencyjną nr 2. Podkreślić trzeba, że ten właśnie teren został objęty dokonanym przez organ I instancji pomiarem działki rolnej H. O wydaniu opisanego rozstrzygnięcia A. R. nie poinformował orzekających w niniejszej sprawie organów przed wydaniem kwestionowanych obecnie decyzji. Jednocześnie, jak wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, dotychczas wyznaczona granica działki ewidencyjnej nr 1 (kontrola miała miejsce w dniu 23 sierpnia 2013r.) w ewidencji gruntów i budynków oraz w systemie działek rolnych oraz danych GPS była nieprawidłowa – co będzie skutkować zwiększeniem powierzchni stwierdzonej kwalifikującej się do płatności. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że ww. decyzja Starosty stała się ostateczna w dniu 30 grudnia 2013r., podczas gdy decyzje organu I i II instancji w przedmiocie przyznania płatności w zmniejszonej wysokości zostały wydane odpowiednio w dniu [...]. W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Sądu, że mamy do czynienia z wyjściem na jaw istotnego dla rozpatrywanej sprawy nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji, nieznanego organom obu instancji. Pojęcie dowodu zawarte jest przy tym w art. 75 K.p.a., który w tym zakresie wymienia m. in. dokument – jakim w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie jest decyzja Starosty , sporządzana w przepisanej formie przez powołany do tego organ władzy publicznej w zakresie jego działania (dokument urzędowy). Powyższe stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, którego dotyczy zaskarżona decyzja – na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Okoliczność ta stanowi z kolei spełnienie hipotezy normy zawartej w art. 145 § pkt 1 lit. b ustawy P.p.s.a., stanowiącej przesłankę do uwzględnienia przez sąd administracyjny skargi na taką decyzję bez względu na jej wpływ na wynik sprawy. Jak wynika bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a. uchylenie przez sąd decyzji możliwe jest w razie stwierdzenia: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymaga podkreślenia, że w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy P.p.s.a. chodzi o jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa, a jedynym ograniczeniem zastosowania tegoż przepisu jest to, czy naruszenie określonej normy daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Tym samym ustawodawca wskazuje, że realizacja zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. jest wartością wyższą niż przestrzeganie innej ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. Mając na względzie powyższe stwierdzić przyjdzie, że wydanie aktu administracyjnego bez uwzględnienia istotnego dla sprawy dowodu istniejącego w dniu jego wydania – który był w tej dacie organowi nieznany i wyszedł na jaw później – oznacza wydanie tego aktu z naruszeniem przepisów w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy P.p.s.a. Nie można bowiem pojęcia "naruszenia prawa", o jakim mowa w powołanym przepisie, ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się bowiem również takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w chwili wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania administracyjnego określonych w art. 145 § 1 pkt 5 i 8, czy też w art. 145a K.p.a. W razie stwierdzenia przez sąd, że kontrolowany akt narusza prawo, a naruszenie to daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, zachodzi podstawa do uchylenia takiego aktu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy P.p.s.a. – bowiem dyspozycja tego przepisu ma na celu przede wszystkim ochronę obiektywnego porządku prawnego. Pogląd ten – który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela – przedstawiony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013r., sygn. akt I OSK 1573/13, LEX nr 1381658 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2006r., sygn. akt I OSK 1321/05, LEX nr 317405. Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nie można pominąć faktu, że o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji wnosi w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy – uzasadniając to brakiem możliwości uwzględnienia skargi w całości (na podstawie art. 54 § 3 ustawy P.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 ustawy P.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, uwzględniając przedstawioną wyżej ocenę prawną, wyda stosowne rozstrzygnięcie. ----------------------- 46