II SA/Ke 616/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2019 r., na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. N. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] r. znak: [...] stanowiące odpowiedź na wniesione odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od przedstawionej 23 maja 2017 r. przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia odrzucić skargę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach pismem z [...] r., znak: [...], na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej "p.w.u. KAS", złożył M. N. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K.. W odpowiedzi na powyższe M. N.: - pismem z 6 czerwca 2017 r., traktując powyższą propozycję jako decyzję, złożyła pismo zatytułowane odwołanie/ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, - 7 czerwca 2017 r. przyjęła przedstawioną jej propozycję, - pismem z 9 czerwca 2017 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w związku z przedstawioną jej propozycją, a następnie wniosła skargę do WSA w Kielcach, zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Ke 563/17. W odpowiedzi na odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor Izby Skarbowej w K. pismem z [...] r., znak: [...] wskazał, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, nie przewidują również formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, a przedłożona propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Kielcach znajduje oparcie w przepisach prawa. Zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w.u. KAS funkcjonariusz, któremu przedłożono propozycję zatrudnienia składa w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. Natomiast w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. W dniu 9 sierpnia 2017 r. M. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, wskazując, że jest to skarga na decyzję Dyrektora Izby Skarbowej w Kielcach z [...] r., znak: [...]., utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z 23 maja 2017 r. w sprawie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Skarżąca domagała się uchylenia obu tych decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że propozycja zatrudnienia nie mieści się w katalogu spraw podlegających właściwości sądów administracyjnych, nie jest ona bowiem aktem administracyjnym. Jeżeli więc propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, nie może nią być również pismo zawierające stanowisko w sprawie i wyjaśniające przepisy prawa. Wyrokiem z 29 listopada 2017 r. w sprawie II SA/Ke 563/17 WSA w Kielcach uchylił akt Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z [...] r. i uznał obowiązek organu do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby. Postanowieniem z 23 stycznia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i odrzucił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że analiza art. 165 ust. 7 w związku z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 p.w.u. KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji pełnienia służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 tej ustawy, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyte w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS określenie "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza to organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza zatem, że w przypadku funkcjonariuszy propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. NSA wskazał również, że ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Oceniając charakter prawny "pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia" złożonej skarżącej NSA nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji i uznał, że owa propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.u. KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.u. KAS). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo też niezłożenie oświadczenia. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99, OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym. Z tych względów NSA przyjął, że pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego, w konsekwencji czego skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zmianami), dalej "p.p.s.a.", Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z kolei w myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Co prawda formalnie rzecz biorąc, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania wprost art. 190 P.p.s.a., (bowiem NSA uchylając wyrok tut. Sądu z 29 listopada 2017r. nie przekazał sprawy do rozpoznania ale odrzucił skargę), jednakże niewątpliwie zawartą w postanowieniu NSA z 23 stycznia 2019 r. oceną prawną Sąd w niniejszej sprawie jest związany. Dotyczy ona bowiem skargi na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z 19 lipca 2017 r., stanowiące odpowiedź na wniesione przez skarżącą pismo zatytułowane odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od przedstawionej jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach 23 maja 2017 r. propozycji określającej warunki zatrudnienia, które to pismo, zdaniem skarżącej, stanowi decyzję administracyjną pierwszoinstancyjną. Tak więc wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy tej samej sprawy, której przedmiotem jest złożenie M. N. propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Podzielając wiążące stanowisko NSA, że złożona skarżącej propozycja zatrudnienia z 23 maja 2017 r. nie jest decyzją administracyjną (ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), należy stwierdzić, że niewątpliwie pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z 19 lipca 2019 r. również nie stanowi decyzji administracyjnej "utrzymującej w mocy decyzję z 23 maja 2017 r." – jak to określono w skardze. Zgodzić się należy z organem, że jest to pismo informacyjne, zawierające stanowisko w sprawie i przedstawiające przepisy prawne, które nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze skargę należało odrzucić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a, uznając że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.