II SA/Ke 617/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2013r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 czerwca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Decyzją z dnia 17 czerwca 2013 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy O. decyzję z dnia 14 maja 2013 r. znak: [...] o odmowie przyznania E. K. specjalnego zasiłku celowego na zakup leków. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji odmówił ww. świadczenia z uwagi na niespełnienie przez wnioskodawczynię kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Wywiad środowiskowy nie potwierdził zaś, aby w życiu strony nastąpiło zdarzenie, które drastycznie pogorszyłoby jej sytuację. Organ II instancji, rozpatrując odwołanie E. K., ustalił, że jest ona osobą samotnie gospodarującą, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, jej dochód za miesiąc kwiecień 2013 r. wyniósł 976,75 zł netto. Strona nie spełnia zatem kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, a które wynosi 542 zł. Oznacza to, że nie kwalifikuje się do uzyskania pieniężnych, bezzwrotnych świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłków celowych przyznawanych na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem organu w życiu strony nie nastąpiło też szczególne zdarzenie uzasadniające przyznanie świadczenia na podstawie art. 41 ww. ustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja w przedmiocie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co w konsekwencji daje organowi pomocy społecznej prawo do oceny hierarchii potrzeb w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc. Organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb, ani udzielać świadczeń w oczekiwanej przez wnioskodawców wysokości. Kolegium przywołało sprawozdanie organu I instancji z dnia 24.05.2013r., z którego wynika, że w planie środków na zasiłki celowe na rok 2013 OPS w O. dysponuje kwotą 120.000 zł, do dnia 24.05.2013r. wydatkował już 48% tej puli, z czego w okresie od 1.05.2013r. do 24.05.2013r. – 6.350 zł (3.780 zł wydatkowano na pogrzeb, a średnia wysokość zasiłku celowego wyniosła 151 zł). Pomoc w postaci specjalnego zasiłku otrzymały dwie rodziny na łączną kwotę 500 zł: 200 zł przyznano na zakup leków dla osoby, która leczy się od lat z powodu zaburzeń psychicznych i posiada dochód 764 zł; 300 zł przyznano czteroosobowej rodzinie o dochodzie na członka w wysokości 568,44 zł na dofinansowanie turnusu rehabilitacyjnego dla dziecka. Były to sytuacje szczególne, a pomoc jednorazowa. Organ wskazał, że wnioskodawczyni otrzymała w kwietniu 2013 r. pomoc w postaci zasiłków celowych na zakup leków w wysokości 150 zł, ponadto objęta została pomocą w formie usług opiekuńczych poprzez zwolnienie jej z opłat za te usługi. Z uwagi na ograniczone środki, jakimi dysponuje OPS w O. nie ma możliwości przyznania bezzwrotnej pomocy społecznej w wysokości zaspokajającej potrzeby i oczekiwania osób ubiegających się o pomoc w postaci zasiłku celowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach E. K. podniosła, że do zakupu dodatkowych leków zmuszona była z powodu wypadku, jakiemu uległa w swoim mieszkaniu spadając ze stromych schodów. Nie była przygotowana na wykup leków i inne koszty związane z tym wypadkiem. Zarzuciła Kolegium niedokładne przeanalizowanie jej sprawy. Do skargi dołączono kserokopię faktury VAT za leki zakupione w dniu 5.06.2013r. na kwotę 121,42 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej regulują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Cele pomocy społecznej określone zostały w art. 2 i 3 tej ustawy jako wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, a także umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3). Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Zgodnie z art. 7 cyt. ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony ofiar handlu ludźmi, macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, trudności w integracji cudzoziemców, którzy otrzymali w RP status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Powołane przepisy określają więc ogólne zasady pomocy społecznej, z których wynika, że przyznanie pomocy społecznej jest zależne od całokształtu sytuacji życiowej osoby bądź rodziny, a także zakresu środków przeznaczanych na ten cel. Oznacza to, że przyznanie świadczenia z pomocy społecznej dla osoby znajdującej się w trudnej sytuacji życiowej, nawet jeśli jest ona związana z którąkolwiek okolicznością określoną w art. 7 ustawy, nie jest prawem bezwarunkowym i nie wiąże się z przerzuceniem wszelkich kosztów utrzymania na organy pomocy społecznej będące dysponentami środków publicznych, przeznaczonych na realizację zadań pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła o przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego na zakup leków. Jako osoba samotnie gospodarująca i niepełnosprawna była uprawniona do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej. Stosownie do art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Przyznanie tego rodzaju zasiłku w każdym przypadku uzależnione jest jednak od spełnienia kryterium dochodowego, wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. poz. 823). W myśl tych regulacji, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a i 91 ustawy, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, stanowiącej tzw. kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Niespełnienie wskazanego wymogu wyłącza możliwość przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, co oznacza, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych i istnienia "niezbędnej potrzeby bytowej", organ obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. Wykazanie, że dochód skarżącej przekracza kwotę 542 zł czyni niemożliwym przyznanie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy. W art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej uregulowana została natomiast forma pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego. Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Na gruncie tej regulacji wskazać należy, że przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach ma charakter wyjątkowy, ponieważ beneficjenci nie muszą spełniać ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Nie wymaga się bowiem, aby ich dochód nie przekroczył limitów wskazanych w art. 8 cyt. ustawy. Osoby ubiegające się o te specjalne świadczenia powinny zatem co do zasady samodzielnie przezwyciężać powstałe trudności, jednak z uwagi na wyjątkowość zaistniałych okoliczności przysługuje im świadczenie z pomocy społecznej. Zaistnienie wyjątkowych okoliczności uzasadnione jest tym, że przedmiotowa pomoc stanowi odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i dużej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem wystąpienia przypadku szczególnie uzasadnionego. Rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie obu wskazanych form pomocy zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza treść art. 39 ust. 1 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W myśl tych przepisów przedmiotowe zasiłki mogą być przyznane "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej" albo w innych "szczególnie uzasadnionych przypadkach", zatem dają one organowi możliwość załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny oraz zgodnie z możliwościami organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w zakresie odmowy przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, Sąd miał na uwadze, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania takiego świadczenia wydawane jest w ramach uznania administracyjnego, co pozwala organowi na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze, w świetle celów określonych omawianą ustawą, a także możliwości finansowych organu. Pomoc powinna być przyznawana w pierwszej kolejności tym osobom, które nie są w stanie samodzielnie egzystować. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. O tym jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. Jednocześnie decyzja taka nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia owej celowości (por.: I. Bogucka, "Państwo prawne a problem uznania administracyjnego", Państwo i Prawo 1992 r., z. 10, s. 32 i nast.). Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych spod kontroli sądowej. Kontrola ta jest jednak ograniczona i sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2002r. sygn. SA/Sz 2548/00). Kontrola sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W świetle przywołanych regulacji, zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie organy obu instancji, zgodnie z przedstawionymi wyżej wymogami dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz przeprowadziły jego prawidłową ocenę, która uzasadniała odmowę przyznania specjalnego zasiłku celowego. Organy trafnie przyjęły, działając w ramach uznania administracyjnego, że sytuacja, w jakiej znalazła się E. K. nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", o jakim mowa w art. 41 pkt 1 ustawy. Odmawiając przyznania świadczenia zbadały sytuację finansową wnioskodawczyni, uwzględniły posiadanie przez skarżącą stałego źródła dochodów oraz fakt korzystania przez nią z innych form pomocy i zestawiły tę sytuację ze swoimi możliwościami finansowymi. Takiej oceny nie można uznać za dowolną. Organ I instancji podał informację dotyczącą wielkości środków pieniężnych jakimi dysponuje, a także wykazał, że przyznane specjalne zasiłki celowe miały charakter jednorazowy i dotyczyły sytuacji szczególnych (pokrycia kosztów pogrzebu, dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego dla dziecka). Sama skarżąca skorzystała z tej pomocy w kwietniu 2013 r. Organ odwoławczy dokonał zaś powtórnej oceny i analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz szczegółowo, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., przedstawił w uzasadnieniu decyzji okoliczności oraz fakty przemawiające za utrzymaniem zaskarżonej decyzji w mocy. W sposób dostateczny wyjaśnił też skarżącej, że wpływ na wysokość przyznanego zasiłku miała ograniczona wysokość środków finansowych, jakimi dysponował OPS w O. Mając na względzie, że do dnia 24.05.2013r. wydatkowano już 48% środków przeznaczonych na zasiłki celowe w roku 2013, organ I instancji musi ustalać hierarchię potrzeb i przyznawać specjalne zasiłki celowe tylko w sytuacjach naprawdę wyjątkowych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Podsumowując stwierdzić należy, że z zaskarżonej decyzji, podobnie jak i z decyzji organu I instancji wyraźnie wynika, jakie czynniki zadecydowały o odmowie przyznania E. K. specjalnego zasiłku celowego, a to wyklucza możliwość postawienia organom zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego i dopuszczenia się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ wydając decyzję nie naruszył przepisów prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a zatem skarga wniesiona na taką decyzję musiała ulec oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.