II SA/Ke 619/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych o pomniejszonej wysokości na rok 2009 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M.J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] Nr [...] o przyznaniu M. J. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości na rok 2009. W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji podniesiono, że wnioskiem z dnia 12.05.2009r. M. J. wystąpił o przyznanie płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt deklarując użytkowanie 9 działek rolnych o łącznej powierzchni 15,10 ha, w wariancie "międzyplon ścierniskowy K01c", położonych na 12 działkach ewidencyjnych w gminie O. oraz na 2 działkach ewidencyjnych w gminie B. W odpowiedzi na wezwanie organu z dnia 16.07.2009r. M. J. dokonał w dniu 24.07.2009r. korekty wniosku, pomniejszając powierzchnię użytkowanych działek rolnych z 15,10 ha na 12,31 ha, poprzez wycofanie z realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 9, 17, 16/4 i 1/1. W dniu 28.07.2009r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej ARiMR) w O. wpłynęła kolejna korekta wniosku, którą M. J. ponownie zwiększył powierzchnię użytkowania działek rolnych z 12,31 ha do 15,03 ha, zgodnie z pierwotnie złożonym wnioskiem z dnia 12.05.2009r. Jednocześnie strona złożyła oświadczenie uznając za bezzasadne wezwanie organu do składania wyjaśnień dotyczących działek ewidencyjnych nr 17, 16/4 i 1/1 wykazanych po raz pierwszy do realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych we wniosku. Decyzją z dnia 7 grudnia 2009r. Kierownik Biura Powiatowego ARIMR w O. przyznał M. J. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wariancie "międzyplon ścierniskowy K01c w pomniejszonej kwocie 6.401,20 zł – z uwzględnieniem powierzchni 12,31 ha). Po rozpatrzeniu odwołania M. J. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARIMR decyzją z dnia [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W korekcie z dnia 13.04.2010r. wnioskodawca podtrzymał deklarację realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na działkach rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr 17, 16/4 i 1/1. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARIMR w O. wymienioną na wstępie decyzją z dnia 14 czerwca 2010r. przyznał M. J. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wariancie "międzyplon ścierniskowy K01c w pomniejszonej kwocie 6.401,20 zł – z uwzględnieniem powierzchni 12,31 ha). W odwołaniu od powyższej decyzji M. J. kwestionował wykluczenie działek rolnych o nr 17, 16/4, 1/1 z płatności, wskazując na błędną interpretacje § 5 ust. 1 i 2 przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2005r. Rozpatrując odwołanie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARIMR stwierdził, iż powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2009. Powierzchnia stwierdzona ustalona została w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników. Organ wskazał, że objęte wnioskiem M. J. działki rolne W i PP położone na działkach ewidencyjnych nr 17, 16/4 i 1/1 nie występowały we wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w latach poprzednich, co skutkuje odmową przyznania płatności do ww. działek rolnych. W myśl bowiem § 5 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, zwiększenia zobowiązania realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych polegającego na dodaniu działek ewidencyjnych nie deklarowanych dotychczas we wniosku można dokonać nie później niż w dniu 15 marca 2007r. W ocenie organu § 5 ww. rozporządzenia ma zastosowanie również do pakietu "ochrona gleb i wód" w przypadku zwiększenia realizacji zobowiązania na działkach ewidencyjnych nie deklarowanych dotychczas we wniosku. W wyniku weryfikacji powierzchni działek rolnych w oparciu o ortofotomapy zmniejszona została również powierzchnia dziełek rolnych S, L oraz J. Zdaniem organu, nawet uznanie, że dokonana w dniu 28 lipca 2009r. ponowna deklaracja wycofanych w dniu 24 lipca 2009r. z płatności działek rolnych W i PP (nr ewid. 17, 16/4 i 1/1/) stanowi zmianę wniosku to i tak brak podstaw do jej uwzględnienia. Przepisy bowiem dopuszczają możliwość zmiany wniosku o przyznanie płatności rolnicy do dnia 1 czerwca 2009r., względnie do dnia 9 czerwca 2009r. przy zastosowaniu sankcji w postaci zmniejszenia kwoty płatności o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe rozstrzygnięcie M. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie płatności w kwocie 1.414,40 zł tytułem pomniejszonej płatności za realizację przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na powierzchni 2,72 ha. Skarżący wyjaśnił w jaki sposób doszło do zmiany złożonego w dniu 12 maja 2009r. wniosku o przyznanie płatności. W piśmie z lipca, którym został wezwany do Biura Powiatowego ARIMR w O. celem dokonania jego korekty zaznaczono, że działki nr 1/1, 9, 16/4 i 17 o łącznej powierzchni 2,72 ha nie zgłoszono do uprawy w 2008r, natomiast na działkach o nr 12/11, 15, 83/12 stwierdzono różnicę powierzchni 0,07ha wynikającą z pomiarów wg ortofotomapy, a danymi geodezyjnymi. W dniu 24.07.2009r pracownik Biura Powiatowego Agencji wprowadził go w błąd informując, że z uwagi na nie zgłoszenie do uprawy w 2008r. płatności na ww. działki nie mogą być przyznane, oraz że w razie nie złożenia korekty wniosek nie zostanie rozpatrzony. Po zapoznaniu się z treścią rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004r. udał się do Biura Powiatowego ARIMR w O. celem wycofania korekty z dnia 24.07.2009r. Ponieważ było to niemożliwe złożył korektę korekty zmniejszając tylko powierzchnię działek nr 12/11, 15 i 83/12 o 0,07 ha. Skarżący wskazał, że w myśl § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia powierzchnia użytków rolnych, na których realizowany jest program rolnośrodowiskowy nie może ulec zwiększeniu lub zmniejszeniu jednakże z wyłączeniem pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 5 tj. pakietu ochrona gleb i wód K01c, który właśnie on realizuje. Odnośnie uchybienia terminu do wniesienia zmiany do wniosku skarżący podniósł, że gdyby nie otrzymał wezwania z Biura Powiatowego Agencji to nie dokonałby korekty w dniu 24.07.2009r. W jego ocenie wniosek złożony w maju był sporządzony prawidłowo, a ewentualne różnice wynikłe z pomiarów ortofotomapy należało zmniejszyć w drodze administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARIMR wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że realizując pakiet "ochrona gleb i wód K01c" można co roku deklarować inną powierzchnię realizacji jednakże nie większą niż 1 ha, na działkach ewidencyjnych zadeklarowanych w pierwszym roku realizacji zobowiązania, w odróżnieniu od innych pakietów, w których realizacja przedsięwzięć rolnośrodowiskowych odbywa się na niezmienionej stałej powierzchni z zastrzeżeniem § 5 ust. 4 i 5 rozporządzenia. Zatem ostatnim rokiem, w którym M. J. mógł dołączyć nowe działki ewidencyjne był rok 2007 zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził naruszenie prawa materialnego skutkującego koniecznością jego uchylenia. Zdaniem WSA w Kielcach, zarzut błędnej wykładni § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem rolnośrodowiskowym", jest uzasadniony. Stosownie do § 1 ust. 2 cyt. rozporządzenia, pomoc finansowa na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, zwana dalej "płatnością rolnośrodowiskową" jest udzielana w ramach następujących pakietów: 1) rolnictwa zrównoważonego; 2) rolnictwa ekologicznego; 3) utrzymania łąk ekstensywnych; 4) utrzymania pastwisk ekstensywnych; 5) ochrony gleb i wód; 6) tworzenia stref buforowych; 7) ochrony lokalnych ras zwierząt gospodarskich. Dalej § 3 ust. 1 pkt 1 stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, użytkowanych jako grunty orne, łąki lub pastwiska, a w przypadku pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 2, użytkowanych również jako sady. W ust. 2 § 3 określono, że w przypadku realizacji pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 5, łączna powierzchnia działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, do których może być udzielona płatność rolnośrodowiskowa, wynosi co najmniej 1 ha. Zgodnie z § 5 powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, nie może ulec zwiększeniu lub zmniejszeniu, z wyłączeniem pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 5 , oraz z zastrzeżeniem ust. 2. Z tego ustępu wynika, że powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietów innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5, może ulec zwiększeniu o nie więcej niż 5 % dotychczasowej powierzchni, lecz nie więcej niż o 2 ha, w pierwszym lub drugim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego. W § 5 ust. 4 określono, iż w przypadku zwiększenia powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy w zakresie pakietów innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5, w trzecim roku i dalszych latach realizacji programu rolnośrodowiskowego, opracowuje się nowy plan działalności rolnośrodowiskowej. Stosownie do ust. 5 powołanego przepisu, zwiększenia, o którym mowa w ust. 4, można dokonać nie później niż w dniu 15 marca 2007r. Analiza przywołanych wyżej regulacji prowadzi do stwierdzenia, że w przypadku realizacji pakietu o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 5 tj. ochrony gleb i wód, ustawodawca nie przewidział ograniczeń w zakresie zwiększania lub zmniejszania powierzchni, na której realizowany jest program rolnośrodowiskowy. Zawarte w ust. 2 zastrzeżenie odnosi się bowiem do innych niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5, pakietów. Do pakietu ochrony gleb i wód nie znajduje również zastosowania termin przewidziany w ust. 5 § 5, albowiem z mocy tego przepisu, dotyczy on wyłącznie innych pakietów, niż wymieniony w § 1 ust. 2 pkt 5. Zgłoszenie zwiększenia powierzchni użytków rolnych w tym zakresie nie jest więc ograniczone terminem do dnia 15 marca 2007r. Rozporządzenie rolnośrodowiskowe zostało wydane przez Radę Ministrów na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.) upoważniającej do określenia szczegółowych warunków i trybu udzielania, wstrzymywania, zawieszania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na działania objęte planem. Trzeba podnieść, że ta ustawa nie zawiera odrębnych postanowień odnoszących się do zwiększenia (bądź zmniejszania) powierzchni użytków rolnych na działkach ewidencyjnych, na których realizowany jest program rolnośrodowiskowy w ramach pakietu ochrona gleb i wód, jak również nie określa terminów w jakich producent rolny może dokonać takiej zmiany. Należy zatem uznać, że w powyżej wskazanym zakresie jak też do terminów składania wniosków, znajdują zastosowanie ogólne terminy przewidziane w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, do których odsyła § 11 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z powołanym przepisem, wnioski, o przyznanie kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, począwszy od roku następującego po roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej. Stosownie do dyspozycji art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.) wniosek o przyznanie płatności obszarowych oraz płatności do krów i owiec składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja. Zgodnie zaś art. 15 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 do dnia 31 maja rolnik ma prawo z własnej inicjatywy złożyć formularz zmiany polegający na dodaniu nowych działek ewidencyjnych i rolnych do uprzednio złożonego wniosku o przyznanie płatności, dokonaniu zmian w dołączonych do wniosku dokumentach (oświadczenia, umowy, deklaracje, z wyłączeniem płatności cukrowej), zmianie, w tym zwiększeniu powierzchni zadeklarowanych działek rolnych. Powyższe zmiany, zgodnie z art. 21 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, rolnik może dokonywać po 31 maja, ale przed ostatecznym terminem wyznaczonym na złożenie wniosku (15 maja + 25 dni), tj. do 9 czerwca., z tym, że zgłoszenie zmiany do wniosku po dniu 31 maja ale do dnia 9 czerwca spowoduje zmniejszenie o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia kwoty płatności odnoszącej się do powierzchni działek objętych taką zmianą. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że M. J. realizuje w ramach programu rolnośrodowiskowego i poprawy dobrostanu zwierząt pakiet "ochrona gleb i wód" w wariancie K01c – Międzyplon ścierniskowy, które to zobowiązanie rozpoczął w dniu 1 marca 2006r. Wniosek z dnia 12 maja 2009r. dotyczy więc kontynuacji płatności rolnośrodowiskowych i został złożony w terminie określonym w art. 18 ust. 2 ww. ustawy. W świetle przedstawionych wyżej rozważań, wezwanie skarżącego pismem z dnia 16 lipca 2009r. do złożenia wyjaśnień w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości polegających na niezadeklarowaniu zgłoszonych we wniosku działek o nr 1/1, 16/4 i 17 w poprzednim roku trwania programu, nastąpiło w sposób wadliwy i wynikało z przyjęcia przez organ błędnej wykładni przepisu § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z tego względu skarżący, który wycofał z realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych wymienione wyżej działki rolne, a następnie dokonując ponownej korekty wniosku w dniu 28.07.2009r. podtrzymał realizację przedsięwzięć na tych działkach, nie może ponosić ujemnych skutków swoich działań, będących wynikiem wprowadzenia skarżącego w błąd przez organ administracji publicznej. W obu przypadkach miały one bowiem wpływ na prawa strony wynikające z ubiegania się o płatność rolnośrodowiskową w ramach pakietu ochrony gleb i wód. Przy czym należy podkreślić, że obowiązkiem organów rozstrzygających w indywidualnych sprawach w drodze decyzji jest zachowanie podstawowej zasady – stania na straży praworządności. Zasada ta stanowi jedną z naczelnych zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym i została wyrażona w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, do której wprost odsyła § 11 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Oznacza ona, że organy działają na podstawie przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające zobowiązując skarżącego do złożenia wyjaśnień w zakresie działek: 1/1, 16/4 i 17 wskazanych w piśmie z dnia 16.07.2009r. naruszyły zasadę praworządności. W oparciu o przedstawiony w sprawie materiał dowodowy, nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący bez pouczenia organu, nie dokonałby zmiany swojego wniosku, co w konsekwencji doprowadziło do niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia. W świetle powyższych rozważań uznać należy, że dokonując błędnej wykładni organ naruszył przepis § 5 ust. 1 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy co również uzasadnia zarzut naruszenia przepisów postępowania to jest zasady praworządności, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności uwzględni przedstawioną powyżej wykładnię przepisu § 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania przyznania płatności w kwocie 1.414,40 zł tytułem pomniejszonej płatności za realizację przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na powierzchni 2,72 ha, wyjaśnić należy, że sądy administracyjne nie są uprawnione do zastępowania w rozstrzyganiu spraw organów administracji publicznej. Sądy te, jak już wcześniej zostało podniesione, badają jedynie pod względem zgodności z prawem działalność administracji publicznej. Sąd nie mógł zatem przyznać skarżącemu płatności w żądanej przez niego kwocie. Wymienione wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, jako że miały wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu pierwszej instancji z dnia 14 czerwca 2010r. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się wpis w kwocie 200 zł.