II SA/Ke 619/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk – Moskal po rozpoznaniu w dniu 16 września 2011r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Starosty Opatowskiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 4 lipca 2011r., znak: SKO.PG-72/2103/2/2011 w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w następstwie stwierdzonego naruszenia koncesji p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Starosta O. nakazał wspólnikom spółki cywilnej A. A.B. i U.B. wykonanie określonych czynności w następstwie stwierdzonego naruszenia udzielonej im koncesji na eksploatowanie złoża piasków "K.". Decyzją z dnia [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w/w rozstrzygnięcie i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skargę na rozstrzygnięcie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Starosta O.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie – z uwagi na brak legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Należy podkreślić, że istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. Na wstępie należy podnieść, że zarówno orzecznictwo sądowe, jak i doktryna prezentują stanowisko, akceptowane przez tut. Sąd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa pozytywnego. Jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – organu orzekającego w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Oczywiście należy mieć na uwadze, że na gruncie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) starosta nie jest organem jednostki samorządu terytorialnego, jaką jest powiat. Zgodnie bowiem z treścią cyt. przepisu organami powiatu jest zarząd powiatu jako organ wykonawczy i rada powiatu – organ uchwałodawczy. Trzeba mieć jednak na uwadze odmienność regulacji przyjętej przez ustawodawcę w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. Jak wynika z treści tego przepisu ilekroć w k.p.a. jest mowa o organach jednostek samorządu terytorialnego – rozumie się przez to m. in. starostę oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w jego imieniu. Zatem w takim przypadku, gdy organ – jakim jest starosta – orzeka w określonej sprawie administracyjnej, podmiot ten będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego – powiatu – w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Godzi się jednocześnie podnieść, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tą jednostkę jak i przez jej organ – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. – orzekający w określonej sprawie, interesu prawnego tej jednostki w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowo-administracyjnego (por. m. in. postanowienie NSA z dnia 15 października 1990r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 7; uchwała NSA z dnia 9 października 2000r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005r., OSK 1017/04, niepubl.; J.P. Tarno, Ochrona interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym {w:} Księga jubileuszowa Profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, Zakamycze 2001, s. 721 i n.). Stosownie do art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005r. nr 228, poz. 1947 ze zm.) organami administracji geologicznej są m. in. starostowie. Dlatego też, z mocy cyt. unormowania kompetencyjnego, Starosta O. został upoważniony do zrealizowania przysługującego mu władztwa administracyjnego, dzięki któremu mógł zawrzeć swe stanowisko w wydanej w niniejszej sprawie decyzji z dnia 5 kwietnia 2011r. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych jednostek samorządu terytorialnego – jako osób prawnych, jak też ich organów – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a. W zakresie zatem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. W konsekwencji powyższych rozważań, na gruncie rozpoznawanej sprawy, Starosta O. nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego. Przyjęcie przeciwnego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie, a mianowicie skarżący – Starosta O., który wydał decyzję w I instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach – organ II instancji, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984r., sygn. akt. II AZP 5/84, OSNC 1985, z.7, poz. 86). Reasumując, podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do Sądu w żadnym wypadku nie jest organ orzekający w sprawie w I czy też II instancji. Tak więc na gruncie sprawy niniejszej Starosta O. nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego – niezależnie od tego, czy działa jako podmiot upoważniony do reprezentowania powiatu na zewnątrz, czy też jako organ który wydał decyzję administracyjną w I instancji. Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej uprawnienia strony, która poprzez wniesienie skargi kwestionuje takie rozstrzygnięcie. Takiej konstrukcji prawnej nie przewidują natomiast przepisy ustawy p.p.s.a. (por. także postanowienie NSA z dnia 3 kwietnia 2002r., LEX nr 76118 oraz postanowienie NSA z dnia 2 marca 2006r. w sprawie o sygn. II GSK 387/05, LEX nr 197511 ). Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji postanowienia – na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a.