II SA/Ke 619/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sylwester Miziołek po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 1948 ze zm.), zwanej dalej "PwuKAS", złożył A. B. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. Następnie, A. B. , traktując powyższą propozycję jako decyzję, złożył w dniu 6 czerwca 2017 r. odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a oświadczeniem z dnia 7 czerwca 2017 r. przyjął przedstawioną mu propozycję. Pismem z dnia [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Kielcach poinformował zainteresowanego, że przepisy PwuKAS nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi, nie przewidują również formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. Zgodnie z art. 170 ust. 2 PwuKAS funkcjonariusz, któremu przedłożono propozycję zatrudnienia składa w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. Natomiast w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez osobę pełniącą służbę w jednostkach KAS, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 PwuKAS, przekształca się w stosunek pracy na podstawie urnowy o pracę na czas nieokreślony lub określony. W odniesieniu do pisma z dnia [...] A. B. wniósł także wezwanie z dnia 9 czerwca 2017 r. do usunięcia zaistniałego naruszenia prawa. W odpowiedzi z dnia 30 czerwca 2017 r. organ ponownie poinformował stronę, że zarówno złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak i niezłożenie tego rodzaju propozycji odpowiednio pracownikom albo funkcjonariuszom, nie ma charakteru aktu administracyjnego. W dniu 10 sierpnia 2017 r. A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na ww. pismo z dnia [...], utrzymujące w mocy "decyzję" z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie skargi, argumentując że propozycja zatrudnienia nie mieści się w katalogu spraw podlegających właściwości sądów administracyjnych – nie jest bowiem aktem administracyjnym. Postanowieniem z dnia 27 października 2017 r. tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego pisma. Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2017 r. tut. Sąd zawiesił postępowanie sądowe. W uzasadnieniu wskazano, że przed tut. Sądem zapadł w dniu 29 listopada 2017 r. w sprawie II SA/Ke 590/17 nieprawomocny wyrok ze skargi A. B. na opisane powyżej pismo (akt) Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] przedmiocie określenia warunków zatrudnienia – który w złożonej w niniejszej sprawie skardze strona nazwała "decyzją" organu I instancji. Sąd uwzględniając skargę uchylił zaskarżony akt i uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach do złożenia A. B. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zawieszając postępowanie Sąd podkreślił, że sprawa II SA/Ke 590/17 ma niewątpliwie istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, dotyczącej pisma Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach z dnia [...], stanowiącego odpowiedź na odwołanie od przedstawionej stronie przez ten organ propozycji z dnia 23 maja 2017 r. w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia, które to pismo – zdaniem skarżącego – stanowi decyzję administracyjną. Postanowieniem z dnia 6 września 2019 r. o sygn. akt I OSK 871/18 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Kielcach od ww. wyroku tut. Sądu z dnia 29 listopada 2017 r. w sprawie II SA/Ke 590/17 uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. W uzasadnieniu stwierdzono, że zaskarżona przed Sądem I instancji propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwuKAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się również na własną uchwałę z dnia 1 lipca 2019 r. o sygn. akt I OPS 1/19 wskazał, że pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej w trybie art. 165 ust. 7 PwuKAS, jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 15 października 2019 r. tut. Sąd podjął z urzędu zawieszone postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2019r., sygn. I OSK 871/18, zawierające ocenę charakteru prawnego pisma (aktu) Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 23 maja 2017 r. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bowiem kolejne pismo, w którym organ informuje skarżącego, że Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują trybu odwoławczego od ww. propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi – będące odpowiedzią na jego "odwołanie/wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" od "decyzji" z dnia 23 maja 2017 r. Przepis art. 170 p.p.s.a. stanowi zaś, że orzeczenie prawomocne (a takim jest omawianie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego) wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Sprawa niniejsza dotyczy więc w istocie tej samej sprawy, co sprawa rozstrzygnięta przez Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 6 września 2019 r. – w którym dodatkowo powołano się na uchwałę z dnia 1 lipca 2019 r. o sygn. akt I OPS 1/19. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano m.in., że "przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym, ustawa p.w. KAS pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli bowiem odmówi przyjęcia propozycji zatrudnienia w określonym przez prawo terminie, to będzie mu przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 170 ust. 3 p.w. KAS). Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym". Podzielając przedstawione w części historycznej uzasadnienia wiążące stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że złożona skarżącemu propozycja zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwuKAS, nie jest decyzją administracyjną (ani też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ponieważ nie dotyczy bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, należy stwierdzić, że również zaskarżone w niniejszej sprawie pismo z dnia [...] nie stanowi decyzji administracyjnej "utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...].", jak to ujęto w skardze. Jest to bowiem wyłącznie pismo informujące, zawierające stanowisko w sprawie i przedstawiające przepisy prawne, które jako takie nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze skargę należało odrzucić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.