II SA/Ke 62/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi Z. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata J. K. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] w całości i uznał zarzut zgłoszony przez Z. T. za nieuzasadniony. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 10.01.1998r. Kierownik Urzędu Rejonowego nakazał Z. T. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku kuchni letniej zlokalizowanego na terenie posesji Nr 511 w C. gm. K. Decyzja ta stała się ostateczna, ponieważ żadna ze stron nie wniosła w terminie odwołania. Decyzją z dnia 5.05.2004r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu wniosku Z. T., odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego – decyzją z dnia 25.06.2004r. Wyrokiem z dnia 7.06.2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1181/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. T. na w/w decyzję. Wobec faktu niewykonania nakazu określonego w decyzji z dnia 10.01.1998r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego upomnieniami z dnia 5.05.2003r., 11.02.2004r. oraz 20.08.2004r. wezwał Z. T. do wykonania rozbiórki w/w obiektu, a następnie wszczął postępowanie egzekucyjne i postanowieniem z dnia 12.01.2005r. nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 17.069,40 zł. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23.02.2005r. Wyrokiem z dnia 6.07.2006r., sygn. akt II SA/Ke 585/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Z. T. na powyższe postanowienie. Pismem z dnia 11.04.2007r. organ I instancji ponownie wezwał stronę do wykonania nałożonego obowiązku. Wnioskiem z dnia 21.06.2007r. Z. T. domagał się wszczęcia postępowania legalizacyjnego na podstawie nowelizacji ustawy Prawo budowlane z 10.05.2007r. W odpowiedzi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 3.07.2007r. poinformował stronę, że z uwagi na wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przed dniem 11.07.2003r. brak jest podstaw do wdrożenia postępowania legalizacyjnego. Postanowieniami z dnia 19.12.2007r., sygn. akt II SAB/Ke 20/07 oraz II SAB/Ke 21/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach odrzucił skargi Z. T. na bezczynność – odpowiednio Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wobec faktu, że Z. T. w dalszym ciągu nie wykonywał nakazu określonego w decyzji z dnia 10.01.1998r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (będący dotychczas jednocześnie organem egzekucyjnym i wierzycielem), upomnieniem z dnia 16.04.2008r. wezwał zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. Następnie w dniu 13.08.2008r wydał tytuł wykonawczy i zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego celem przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, zmierzającego do wyegzekwowania od zobowiązanego – Z. T. należności pieniężnych w postaci grzywny w celu przymuszenia w kwocie 17.069,40 zł (nałożonej w/w postanowieniem z dnia 12.01.2005r.). Doręczony zobowiązanemu tytuł wykonawczy zaopatrzono w klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji oraz pouczenie o prawie zgłoszenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wniesione przez Z. T. pismo z dnia 8.09.2008r., zatytułowane jako "zarzut dotyczący tytułu wykonawczego", przekazane zostało przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego – celem zajęcia stanowiska przez wierzyciela. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...] organ I instancji, na podstawie art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, orzekł o nieuwzględnieniu zarzutów zgłoszonych przez Z. T. w sprawie prowadzenia egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 12.01.2005r. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia Z. T., uchylił w/w postanowienie organu I instancji z dnia [...] i uznał zarzut zgłoszony przez Z. T. za nieuzasadniony. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ przytoczył treść art. 33 oraz art. 34 § 1 cyt. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazał jednocześnie, iż na gruncie niniejszej sprawy wierzycielem jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Z kolei organem egzekucyjnym właściwym do rozpatrzenia zgłoszonego przez Z. T. zarzutu – po wcześniejszym uzyskaniu stanowiska wierzyciela – jest Naczelnik Urzędu Skarbowego. Ze względu na powyższe organ nadzoru budowlanego nie był uprawniony do decydowania o uwzględnieniu zgłoszonych zarzutów, co przesądziło o konieczności zmodyfikowania nieprawidłowo sformułowanego rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ II instancji uznał argumentację skarżącego za nietrafną, wskazując iż wysokość egzekwowanej grzywny została dokładnie wyliczona w postanowieniu z dnia 12.01.2005r., co do którego prawidłowości nie miał zastrzeżenia tak Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach . Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie wniósł Z. T. Skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu niezgodność z prawem, nie konkretyzując na czym ona polega. Wyraził także krytyczne uwagi pod adresem funkcjonowania organów nadzoru budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zaskarżone postanowienie podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem jest w niniejszej sprawie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Postanowienie to zostało wydane m.in. na podstawie art. 33 i art. 34 § 1 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity z 2005r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Stosownie do art. 33 tej ustawy, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie wymogów określonych w art. 27. Z kolei zgodnie z art. 34 § 1 powołanej ustawy zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. Takie brzmienie tych przepisów oznacza, iż na tym etapie postępowania kontroli nie podlegają kwestie związane z zasadnością i wymagalnością obowiązku objętego tytułem wykonawczym, a jedynie prawidłowość postanowienia w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. W ocenie Sądu stanowisko wierzyciela w zakresie zarzutów jest uzasadnione. Głównym zarzutem podniesionym przez skarżącego w piśmie z dnia 9.08.2008r. jest zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucji, co stwarza u wnioskodawcy niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz trudnych do odwrócenia skutków. Organy obu instancji trafnie wskazują, iż celem postępowania egzekucyjnego jest przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wykonanego obiektu, a nie wyrządzenie szkody w związku z uchylaniem się przez niego od wykonania tego obowiązku. Trzeba wskazać, iż orzeczenie o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego było przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który wyrokiem z dnia 6.07.2006r., sygn. akt II SA/Ke 585/05 oddalił skargę Z. T. na to rozstrzygnięcie. Podkreślenia także wymaga, iż w stanie faktycznym sprawy, organem egzekucyjnym dla wyegzekwowania obowiązku o charakterze pieniężnym (tj. grzywny w celu przymuszenia) jest Naczelnik Urzędu Skarbowego, natomiast wierzycielem - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który jest także organem egzekucyjnym prowadzącym postępowanie w celu wyegzekwowania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. nakazu rozbiórki obiektu. To zaś oznacza, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego jest organem właściwym do rozpatrzenia zarzutu Z. T., po uprzednim uzyskaniu stanowiska wierzyciela, czyli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W tych okolicznościach obowiązkiem organów orzekających było jedynie wyrażenie stanowiska w zakresie podniesionych przez skarżącego zarzutów, a nie decydowania o ich uwzględnieniu. Obowiązkom tym organ odwoławczy sprostał, uchylając orzeczenie organu I instancji i orzekając o uznaniu zarzutu zgłoszonego przez skarżącego za nieuzasadniony. Zasadne jest także stanowisko organów, iż ustawa zawiera wskazówki co do kolejności stosowania środków egzekucyjnych, formułując w art. 7 § 2 zasadę najłagodniejszego środka. Nie może budzić wątpliwości, iż w przypadku gdy organ egzekucyjny zmierzając do wyegzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, nakłada grzywnę w celu przymuszenia i podejmuje działania w celu jej wyegzekwowania, stosuje środek najmniej uciążliwy dla skarżącego. Słusznie organ orzekający podnosi, iż w przypadku egzekucji obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowle - organ w pierwszej kolejności winien nałożyć na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia, a dopiero w dalszej kolejności może zastosować wykonanie zastępcze. Z chwilą zaś gdy zobowiązany wykona obowiązek - przestaje istnieć podstawa do dalszego stosowania środków egzekucyjnych. W tym stanie rzeczy stanowisku wierzyciela, w zakresie zgłoszonych zarzutów, nie można postawić zarzutu niezgodności z prawem. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.