II SA/Ke 620/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wojewody z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania A. B. i M. B. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] orzekającej o ustaleniu, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów gm. [...] jako działki nr: [...] i [...]o łącznej pow. 0,0200 ha, stanowi mienie gminne, w części dotyczącej działki nr 182, stwierdził niedopuszczalność odwołania A. B. i M. B. od ww. decyzji. Uzasadniając podjęte na podstawie art. 134 K.p.a. rozstrzygnięcie Wojewoda [...] przytoczył art. 8 ust. 1 i art. 8 m znowelizowanej od dnia 1 stycznia 2016 r. ustawę z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703). Podkreślił, że jedną z pierwszych czynności, jaką należało podjąć po wpłynięciu odwołania od ww. decyzji organu I instancji było ustalenie, czy osoby odwołujące się posiadają przymiot strony postępowania w rozumieniu art. 127 § 1 K.p.a. i tym samym, czy służy im prawo do wniesienia odwołania. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o uznaniu nieruchomości za mienie gromadzkie posiada osoba, której w dniu 5 lipca 1963 r. przysługiwało prawo własności do nieruchomości, lub też następca prawny tej osoby. Późniejsze zmiany w sytuacji prawnej i sposobie użytkowania nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania mają znaczenie tylko o tyle, o ile pomocne są dla ustalenia stanu tej nieruchomości istniejącego w dniu 5 lipca 1963 r. W odwołaniu z dnia 12 lutego 2019r. wskazano, że objęta decyzją Starosty nieruchomość od lat stanowi własność odwołujących się tj.: A. B. i M. B., którzy regularnie wraz z sąsiadem (właściciel działki nr 180) uiszczają wszelkie należności z tego tytułu oraz systematycznie użytkują tę nieruchomość. Natomiast do odwołania nie zostały dołączone żadne dowody świadczące, że A. B.emu i M. B. lub ich poprzednikom prawnym, przysługiwało prawo własności do tej nieruchomości w jakimkolwiek czasie. Do odwołania dołączono jedynie: - kserokopię aktu własności ziemi, wydanego przez Naczelnika Gminy w dniu 3 listopada 1976 r., z którego wynika, że [...] stał się z mocy prawa właścicielem nieruchomości położonej we wsi [...] gm. [...] oznaczonej nr 181 o pow. 0,12 ha, - decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 6 lutego 2017 r., z której wynika, że A. i M. [...] ustalono wymiar podatku rolnego za nieruchomość o pow. 0,12 ha – przy czym dokument ten nie zawiera oznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem opodatkowania. Pismem z dnia 4 marca 2019 r. Wojewoda [...] wezwał pełnomocnika odwołujących się do uzupełnienia wniosku – o dowody świadczące, że odwołującym się lub ich poprzednikom prawnym przysługiwało, według stanu na dzień wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, tj. 5 lipca 1963 r., jak i obecnie, prawo własności lub współwłasności do działki nr 182 położonej w obrębie [...], gm. [...], a tym samym, że mają interes prawny w sprawie i są uprawnieni do skutecznego złożenia odwołania od ww. decyzji Starosty [...] z dnia 11 stycznia 2019 r. w przedmiocie uznania nieruchomości za mienie gromadzkie W piśmie z dnia 31 maja 2019r. pełnomocnik odwołujących się wyjaśnił, że "Mocodawcy nie mają możliwości samodzielnego ustalenia, kto widnieje w dokumentacji jako poprzedni właściciel działki 182 obręb 0005 [...]. A. i M. [...] zwrócili się o udzielenie wskazanych powyżej informacji jednakże otrzymali jedynie uproszczony wypis z rejestru gruntów. Dokument ten nie zawiera danych w przedmiocie poprzednich właścicieli nieruchomości, którymi to w opinii moich Mocodawców byli oni. Wobec powyższego proszę o zwrócenie się przez Wojewodę do Starostwa Powiatowego o ustalenie wskazanych powyżej okoliczności." Organ odwoławczy, ustalając, czy odwołującym się przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty [...], stwierdził, że przedstawiony akt własności ziemi potwierdza nabycie przez [...] A. prawa własności jedynie działki nr 181 o pow. 0,12 ha – nie dotyczy natomiast działek nr 182 i nr [...], będących przedmiotem zakwestionowanej decyzji. Z kolei przedłożona decyzja z dnia 6 lutego 2017r. nie zawiera oznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem opodatkowania – a tym samym nie potwierdza, że ww. osoby płaciły podatek gruntowy za działki nr 182 lub 188, przy czym powierzchnia 0,12 ha wskazuje, że decyzja dotyczy prawdopodobnie działki nr 181. Pomimo wezwania do uzupełnienia odwołania nie przedstawiono żadnych nowych dokumentów, z których wynikałoby, że odwołujący się mają przymiot strony postępowania. Ponadto Wojewoda podniósł, iż organ I instancji zgromadził dokumentację pozwalającą na ustalenie losów prawnych i faktycznego użytkowania działek będących przedmiotem zaskarżonej decyzji, wskazując: - na plan gruntów wsi [...] sporządzony w 1939 r., wydany przez Archiwum Państwowe, na którym działka nr [...], odpowiadająca aktualnej działce ewidencyjnej nr 182, oraz działka nr 178 odpowiadająca aktualnej działce ewidencyjnej nr [...], zostały uwidocznione jako drogi; - że od założenia ewidencji gruntów wsi [...], gm. w 1969 r., działki nr [...] i [...]były ujawnione jako tereny komunikacyjne - drogi, a jako podmiot władający działkami wpisano Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych ; - w rejestrze wsi [...] z 1976 r. jako podmiot władający działkami nr 182 i 188, ujawniony został Urząd Gminy [...] - drogi gospodarcze; - w rejestrze gruntów z 1980 r. jako podmiot władający działkami nr [...] i [...]ujawniony został Urząd Gminy - drogi lokalne. Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że z ewidencji gruntów wsi [...], począwszy od jej założenia, nie wynika, aby A. i M. [...], bądź ich poprzednicy prawni, byli kiedykolwiek właścicielami/władającymi działek nr 182 i 188. Uznano jednocześnie, że odwołujący się nie dopełnili ciążącego na nich obowiązku, tj. nie przedstawili dowodów świadczących o przysługiwaniu im lub ich poprzednikom prawnym w dniu 5 lipca 1963 r. prawa własności do ww. nieruchomości obecnie oznaczonych jako działki nr 182 lub 188. W rezultacie A. i M. [...] nie wykazali legitymacji prawnej do skutecznego złożenia odwołania od decyzji organu I instancji – co znajduje również potwierdzenie w aktach sprawy. Ponadto ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że tereny odpowiadające aktualnym działkom nr [...] i [...] wykorzystywane były jako drogi od co najmniej 1939 r., przy czym w pierwszej ewidencji gruntów z 1969r. grunty te zostały oznaczone jako drogi posiadające nieuregulowany stan prawny. Podobnie w aktualnej ewidencji gruntów oznaczenie to nie uległo zmianie, a przedmiotowe działki posiadają określone położenie, granice, użytek i powierzchnię. Wojewoda zwrócił również uwagę, że odwołujący się lub ich poprzednicy prawni nie byli samoistnymi posiadaczami ww. nieruchomości, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych – co pozwoliłoby im uzyskać prawo własności do tych nieruchomości z mocy prawa w postaci aktu własności ziemi – który nie został im wydany. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na postanowienie organu II instancji złożyli A. B. i M. B., podnosząc zarzuty naruszenia: 1. przepisów materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 28 K.p.a. i stwierdzenie, że w niniejszej sprawie zachodzi oczywisty brak przymiotu strony pomimo istnienia obowiązku organu II instancji do dokonania oceny w zakresie istnienia interesu prawnego odwołujących się; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 124 § 1 K.p.a. poprzez niepełne powołanie podstawy prawnej wydanego postanowienia – organ nie wskazał bowiem naruszonego przepisu prawa, który uzasadniałby wydanie postanowienia na mocy art. 134 K.p.a., - błędne zastosowanie art. 134 K.p.a. poprzez bezpodstawne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania i wskazanie, że po stronie skarżących doszło do oczywistego braku przymiotu strony postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z dnia 11 stycznia 2019 r.; - art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanego postanowienia; - art. 7 i 8 K.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy w sposób wyczerpujący i wszechstronny; - art. 107 K.p.a. poprzez wydanie decyzji dotkniętej uchybieniami w zakresie braku właściwego uzasadnienia faktycznego odnoszącego się do danej konkretnej, indywidualnej sprawy i wskazania, które fakty organ uznał za udowodnione czy dowodów, na których się oparł. W uzasadnieniu wskazano, że we wniosku o uznanie ww. nieruchomości za mienie gminne powołano się na oświadczenia mieszkańców Gminy [...] – [...], podkreślając, że nieruchomość ta jest wykorzystywana przez ogół społeczności, w tym społeczność lokalną, a więc ma charakter ogólnodostępny oraz publiczny. Skarżący powołali się na szereg orzeczeń sądowoadministracyjnych dotyczących pojęcia strony według K.p.a. i podkreślili, że objęta decyzją nieruchomość, sąsiadująca z działką, na której od lat zamieszkują, stanowi ich własność – za którą regularnie uiszczają wszelkie należności i systematycznie wraz z sąsiadem użytkują. Strony zarzuciły organowi zaniechanie dopuszczenia i przeprowadzenia z urzędu dowodu z oględzin działki nr 181, podkreślając, że było to niezbędne do ustalenia rzeczywistego przeznaczenia tej działki – to jest tego, czy jest w ogóle wykorzystywana przez ogół społeczności. Natomiast przeprowadzenie dowodu z dokumentacji urzędowej nie było w tym zakresie wystarczające. Zgodnie z aktem własności ziemi z dnia 3 listopada 1976 r. powierzchnia działki wynosi 0,12 ha. Natomiast z danych z Geoportalu wynika, że powierzchnia działki nr 181 wynosi ledwie 10,245 a, a powierzchnia działek nr 181 i 182 wynosi łącznie określone w akcie własności ziemi 0,12 ha. Ponadto zgodnie z danymi zawartymi w akcie własności ziemi z dnia 3 listopada 1976r. oraz decyzją z dnia 6 lutego 2017 r. podstawa opodatkowania wynosi 0,12 ha – co ponownie potwierdza prawidłową powierzchnię ww. działki, jak również wskazuje, że skarżący systematycznie indywidualnie regulują podatek od nieruchomości działki nr 181 oraz 182. Mając na uwadze powyższe A. B. i M. B. wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności postanowienia organu odwoławczego. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie Wojewody [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania A. B. i M. B. od decyzji Starosty [...] z dnia [...]. Tym ostatnim rozstrzygnięciem ustalono, że nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów gm. [...]jako działki nr: [...] i [...]o łącznej pow. 0,0200 ha, stanowi mienie gminne, w części dotyczącej działki nr [...]. Trzeba w tym miejscu podnieść, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 703), starosta wydaje decyzję o ustaleniu, które spośród nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust. 2 i 3, stanowią mienie gromadzkie. Decyzję taką wydaje się biorąc pod uwagę stan nieruchomości istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 5 lipca 1963 r. Z tego względu decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 8 ust. 1 ustawy poświadcza jedynie stan prawny nieruchomości istniejący w dniu jej wejścia w życie. Zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. Organ odwoławczy orzeka zatem w formie postanowienia o niedopuszczalności z tej przyczyny, że osoba wnosząca odwołanie nie ma legitymacji do wniesienia tego środka prawnego, ponieważ nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", Lex/el. 2019, kom. do art. 134 K.p.a.). Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., a następnie pozostałe przepisy tego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (wyrok NSA w Warszawie z 22 lutego 1984 r., sygn. I SA 1748/83, wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. I OSK 755/06; wyrok WSA w Warszawie z 29 marca 2006 r., sygn. VI SA/Wa 2401/05). W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy zasadnie przyjął, że A. B. i M. B. nie wykazali interesu prawnego w powyższym rozumieniu. Skarżący nie byli uznani za stronę postępowania przed organem I instancji. Dołączony do złożonego przez nich odwołania akt własności ziemi dotyczy działki o numerze 181 (a zatem innej niż te, których dotyczy postępowanie) o powierzchni 0,12 ha. Z kolei decyzja Wójta i Gminy [...] z dnia 6 lutego 2017 r. w sprawie wymiaru podatku rolnego nie zawiera w ogóle wskazania numeru działki. Widniejąca tam powierzchnia, tj. 0,12 ha pozwala sądzić, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, że decyzja ta prawdopodobnie dotyczy działki o nr 181. Wypada zauważyć, że jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego numeracja (oznaczenie) przedmiotowych działek do dnia dzisiejszego nie uległa zmianie w stosunku choćby do tej jaka funkcjonowała w roku 1969 (k. 28-32 akt adm.), w związku z czym brak jest podstaw do przyjęcia, że dochodziło do ich podziałów lub innych przekształceń, mogących mieć wpływ na ustalenie powierzchni czy granic działek – jak sugerowałyby to wywody zawarte w uzasadnieniu skargi oparte na danych z Geoportalu. Pełnomocnik skarżących został wezwany do uzupełnienia odwołania poprzez wykazanie interesu prawnego, jednak nie zostały złożone żadne dodatkowe dokumenty. Co istotne, jak zauważył Wojewoda, organ I instancji zgromadził dokumentację pozwalającą na ustalenie losów prawnych i faktycznego użytkowania działek o nr [...]. Całokształt tej dokumentacji, w tym plan gruntów wsi [...] z 1939 r., a następnie rejestry gruntów z kolejnych lat (1969, 1976, 1980), wskazuje, że przedmiotowe działki były ujawnione jako tereny komunikacyjne – drogi, a jako podmiot władający wpisano kolejno Prezydium Powiatowej Rady Narodowej – Powiatowy Zarząd Dróg Lokalnych i Urząd Gminy [...]. W tej sytuacji w ocenie Sądu organ II instancji zasadnie przyjął, że skarżący nie posiadają legitymacji do złożenia odwołania. Dla wykazania ich interesu prawnego nie mogło być bowiem wystarczające samo twierdzenie, że "działka, na której zamieszkują od lat jest w bezpośrednim sąsiedztwie z działkami, których dotyczy niniejsze postępowanie" oraz, że objęta decyzją nieruchomość od lat stanowi własność A. B. Okoliczność ta nie została choćby uprawdopodobniona w sposób obiektywny za pomocą jakichkolwiek dowodów. Odnosząc się do treści skargi należy jeszcze podnieść, że uchylenie przez sąd administracyjny decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) może nastąpić jedynie wtedy, jeżeli to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Tylko takie naruszenie przepisów, które mogło spowodować, że wynik sprawy mógłby być inny, gdyby do tego naruszenia nie doszło, powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd. Nawet zatem jeśli uznać, że w sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na brak interesu prawnego po stronie odwołujących się, zarówno umorzenie postępowania odwoławczego, jak i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania wywołują ten sam skutek w postaci niemożności merytorycznego rozpoznania przez organ administracji środka odwoławczego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2577/14, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1383/17, wyrok WSA w Warszawie z 27 maja 2014 r., sygn. IV SA/Wa 579/14). Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.