II SA/Ke 620/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2023 r. [...] w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego za nienależnie pobrany i zobowiązania do jego zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z 7 września 2023 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "Kolegium"), po rozpatrzeniu odwołania E. W., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta K. z 8 maja 2023 r. znak: [...] w przedmiocie uznania zasiłku pielęgnacyjnego przyznanego decyzją z 1 października 2020 r. znak: [...], zmienioną decyzją z 4 listopada 2021 r., E. W. dla syna A. W., wypłaconego za okres od 1 września 2022 r. do 30 listopada 2022 r. za świadczenie nienależnie pobrane i zobowiązania do zwrotu tego świadczenia wypłaconego za ww. okres w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Kolegium przytoczyło treść art. 30 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 ustawy i wyjaśniło, że istota sporu w tej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że zaistniały przesłanki, aby pobrany przez skarżącą zasiłek pielęgnacyjny za ww. okres w wysokości [...] zł uznać za nienależnie pobrany, a tym samym, czy zaistniały przesłanki domagania się jego zwrotu. Bezsporną okolicznością w sprawie jest fakt, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego zostało przyznane skarżącej dla syna decyzją z 1 października 2020 r. na okres od 1 lipca 2020 r. do 30 września 2021 r. Syn skarżącej legitymował się wówczas orzeczeniem z 10 września 2020 r. na mocy którego został zaliczony do osób niepełnosprawnych do 30 września 2021 r. Następnie decyzja ta została zmieniona decyzją z 4 listopada 2021 r. w części dotyczącej okresu przyznania zasiłku, w ten sposób, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przyznano na okres od 1 lipca 2020 r. do 30 września 2021 r. oraz na okres od 1 października 2021 r. do 60-go dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w wysokości [...] zł miesięcznie. Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. orzeczeniem z 23 sierpnia 2022 r. zaliczył syna skarżącej - A. W. do osób niepełnosprawnych do 31 sierpnia 2023 r. Z wyjaśnień skarżącej zawartych w odwołaniu wynika zaś, że w listopadzie 2022 r. poinformowała telefonicznie organ o wydaniu nowego orzeczenia dla syna. Z uwagi na wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności syna skarżącej, organ wstrzymał wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego od grudnia 2022 r. Orzeczenie z 23 sierpnia 2022 r. strona przedłożyła organowi dopiero 6 lutego 2023 r. wraz z nowym wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zdaniem Kolegium, bezspornym jest zatem fakt, że skarżąca nie dostarczyła do organu właściwego orzeczenia niezwłocznie po jego wydaniu. Tym samym nie zastosowała się do pouczenia zawartego w decyzji. Uwzględniając fakt, że zdarzenie mające wpływ na przyznane świadczenie zaistniało w sierpniu 2022 r., Kolegium uznało, że zasiłek pielęgnacyjny został nienależnie pobrany od 1 września 2022 r. do 30 listopada 2022 r., tj. od miesiąca następnego po wydaniu orzeczenia do momentu wstrzymania wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego, co nastąpiło po powzięciu informacji o wydaniu nowego orzeczenia. Dalej Kolegium podniosło, że skarżąca została wcześniej pouczona o obowiązku powiadomienia organu wypłacającego świadczenia o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Stosowne pouczenie zawarte zostało w decyzji organu pierwszej instancji z 4 listopada 2021 r., w którym organ wskazał, że w przypadku zmian mających wpływ na przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w szczególności otrzymania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, należy bezzwłocznie poinformować organ. Nie przedkładając niezwłocznie organowi nowego orzeczenia o niepełnosprawności strona nie dopełniła obowiązku zawartego w pouczeniu. Kolegium podkreśliło, że z decyzji zmieniającej jasno wynika, że datą graniczą, do której świadczenie przysługuje jest wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Obowiązkiem skarżącej było zatem przedłożenie organowi nowego orzeczenia i złożenie kolejnego wniosku o przyznanie zasiłku. Brak aktywności skarżącej w tym zakresie spowodował, że świadczenie było wypłacane mimo tego, że decyzja je przyznająca wygasła. Organ świadczenie to wypłacał, ponieważ nie posiadał informacji o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Po powzięciu takiej informacji wypłata zasiłku została wstrzymana. Zdaniem Kolegium, w powyższych okolicznościach zaistniała przesłanka uznania świadczenia wypłaconego za ww. okres za świadczenie nienależnie pobrane, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy. Kolegium podkreśliło, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Postępowanie dotyczące zasiłku pielęgnacyjnego jest bowiem postępowaniem wnioskowym, co oznacza, że świadczenie może zostać przyznane od dnia złożenia wniosku o ustalenie prawa do tego świadczenia. Okoliczność uzyskania w sierpniu 2022 r. nowego orzeczenia powodowała, że strona miała obowiązek poinformować o tym fakcie organ, który wypłacał zasiłek stosownie do pouczenia zawartego w decyzji, którą przedłużono okres pobierania zasiłku. W konsekwencji z datą wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności dla dziecka skarżącej, poprzednio przyznane prawo do zasiłku pielęgnacyjnego wygasło. Nie było przy tym konieczności wydania decyzji potwierdzającej ten fakt, ponieważ decyzja z 4 listopada 2021 r. jasno określała moment końcowy, do którego świadczenie przysługuje. Stąd też, aby otrzymywać zasiłek pielęgnacyjny w dalszym ciągu, niezbędne było złożenie kolejnego wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, czego skarżąca nie uczyniła bezpośrednio po wydaniu nowego orzeczenia. Nie poinformowała również niezwłocznie organu o jego uzyskaniu. Skarżąca w treści odwołania przyznała, że mimo informacji uzyskanej od pracownika organu o konieczności złożenia nowego wniosku o zasiłek pielęgnacyjny - uczyniła to dopiero w lutym 2023 r. Kolegium dodało, że odrębną decyzją przyznano stronie zasiłek pielęgnacyjny dla syna począwszy od miesiąca w którym został złożony wniosek, tj. od 1 lutego 2023 r. oraz poinformowano skarżącą o treści art. 30 ust. 9 ustawy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła E. W., podnosząc w szczególności, że jej syn przez cały sporny okres posiadał orzeczenie o niepełnosprawności. Skarżąca dodała, że 28 września 2023 r. odebrała aktualne orzeczenie wydane dla syna. Wskazała, że w decyzji o przyznaniu zasiłku została pouczona o obowiązku bezzwłocznego poinformowania organu o wydaniu nowego orzeczenia dla syna, ale m.in. z uwagi na upływ czasu nie była tego świadoma. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., dotycząca uznania zasiłku pielęgnacyjnego wypłaconego E. W. za okres od 1 września 2022 r. do 30 listopada 2022 r. za świadczenie nienależnie pobrane oraz zobowiązanie ww. do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego wraz odsetkami ustawowymi. Materialnoprawną podstawę orzekania w sprawie przez organy administracji publicznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U z 2023 r., poz. 390 ze zm.; dalej: "u.ś.r."), w tym art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r., zgodnie z którym za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1 u.ś.r.). Faktyczną podstawą rozstrzygnięcia Kolegium było ustalenie, że mimo wcześniejszego informowania strony o konieczności niezwłocznego zgłoszenia organowi wszelkich zmian dotyczących przyznanego prawa, w szczególności otrzymania orzeczenia o niepełnosprawności, skarżąca nie poinformowała organu pierwszej instancji o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Okoliczność ta, jak wynika z akt sprawy, wyszła na jaw dopiero w listopadzie 2022 r. w związku z telefoniczną informacją przekazaną organowi przez skarżącą. Po jej otrzymaniu organ wstrzymał wypłatę zasiłku od grudnia 2022 r. Natomiast orzeczenie z 23 sierpnia 2022 r. strona przedłożyła w MOPR w K. dopiero 6 lutego 2023 r. Decyzją Prezydenta Miasta K. z 4 listopada 2021 r., w związku z art. 15h ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmieniono decyzję tego organu z 1 października 2020 r. w części dotyczącej okresu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w ten sposób, że przyznano skarżącej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie [...]zł miesięcznie na okres 1 lipca 2020 r. do 30 września 2021 r. oraz na okres od 1 października 2021r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W decyzji tej skarżąca została pouczona m.in., że w przypadku zmian mających wpływ na przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w szczególności otrzymania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, należy bezzwłocznie poinformować Dział Świadczeń Rodzinnych MOPR w K.. Stosownie do art. 25 ust. 1 u.ś.r., w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne. Zdaniem Sądu, o ile można uznać, że skarżąca została skutecznie powiadomiona o ciążącym na niej obowiązku wynikającym z art. 25 ust. 1 u.ś.r., to dla stwierdzenia, że osoba pobrała nienależne świadczenie rodzinne i ustalenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, istotne znaczenie w aspekcie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r., ma świadomość osoby pobierającej świadczenie. Osoba zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być świadoma, że okoliczność, która powoduje ustanie prawa do uzyskanego świadczenia, wystąpiła. Z tego względu istotne jest dochowanie obowiązku poinformowania świadczeniobiorcy o okolicznościach mających wpływ na prawo do świadczenia, a następnie ustalenie, czy nieuprawnione pobranie świadczenia nastąpiło z "winy" strony, i w konsekwencji, że świadczenie to miało charakter nienależnego (por. np. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., I OSK 1392/21; por. też wyroki WSA: z 28 października 2021 r., II SA/Gl 764/21; z 15 lipca 2022 r., II SA/Gl 281/22). Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że dla uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane, decydujące znaczenia ma nie tylko przesłanka obiektywna powodująca ustanie prawa do świadczenia, ale także świadomość i zamiar osoby pobierającej świadczenie. Obowiązek zwrotu pobranego świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Ocena świadomości osoby pobierającej świadczenia musi być dokonywana z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym czy zachowanie strony było ukierunkowane na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych. (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie na tle art. 30 ust. 2 u.ś.r.: wyrok NSA z 10 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1139/19; wyrok WSA w Lublinie z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 145/19; wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 152/19; wyrok WSA w Poznaniu z 29 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Po 599/19; wyrok WSA w Łodzi z 20 lutego 2020 r., sygn. II SA/Łd 787/19; Wyrok WSA w Gliwicach z 26 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 150/20, CBOSA), ale także orzecznictwo wcześniejsze (por. wyroki NSA z 27 października 2010 r. sygn. I OSK 981/10, z 14 grudnia 2009 r. sygn. I OSK 826/09, z 25 września 2013 r. sygn. I OSK 2949/12, z 18 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 1701/12, z 3 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 1073/10, CBOSA). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że obowiązek informacyjny organu nie został w pełni zrealizowany. Pouczenie zawarte w decyzji z 4 listopada 2021 r. dotyczy jedynie zobowiązania strony do niezwłocznego poinformowania organu, że "w przypadku zmian mających wpływ na przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, w szczególności otrzymania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, należy bezzwłocznie poinformować Dział Świadczeń Rodzinnych MOPR w K.. Z kolei w końcowej części decyzji z 1 października 2020 r. organ pouczył stronę o zasadach przyznawania i ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zauważyć należy, że w pouczeniach zawartych w ww. decyzjach skarżąca nie została poinformowana o utracie prawa do pobierania świadczenia w razie niewywiązania się z obowiązku niezwłocznego powiadomienia o wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności. Decyzje nie zawierają zatem pouczenia o skutkach prawnych jakie wywołuje brak niezwłocznego powiadomienia o wydaniu tego orzeczenia. Zdaniem Sądu, do skarżącej, która działa samodzielnie i nie wiadomo czy posiada wiedzę prawniczą, kierowane do niej pouczenia powinny stanowić praktyczne objaśnienie treści przepisów oraz wskazanie konkretnych skutków niezastosowania się do zobowiązania organu zwłaszcza w zakresie nieprzedłożenia nowego orzeczenia o niepełnosprawności niezwłocznie po jego uzyskaniu. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie podkreśla się, że uregulowany w art. 9 k.p.a. obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. Użyte przez ustawodawcę sformułowania "należyte" i "wyczerpujące" informowanie strony oznacza, że organ powinien uwzględnić przy formułowaniu swych pism do strony, że żądanie tylko wówczas odniesie skutek, jeśli jest zrozumiałe dla strony (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 roku, sygn. akt VII SA/Wa 52/17, CBOSA). Skoro pouczenie nie odnosi się bezpośrednio do sytuacji faktycznej jaka wystąpiła w sprawie to strona mogła pozostawać w przekonaniu, że nie wystąpiły okoliczności mające wpływ na jej prawo do świadczenia, zwłaszcza w sytuacji, gdy nowe orzeczenie Miejskiego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z 23 sierpnia 2022 r. tak samo jak poprzednie, zaliczało syna skarżącej do osób niepełnosprawnych, z okresem ważności do 31 sierpnia 2023 r. Powyższe oznacza, że syn skarżącej nadal legitymował się orzeczeniem niezbędnym do ubiegania się o prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na dalszy okres. Z akt sprawy wynika, że zgodnie z treścią wniosku z lutego 2023 r. organ pierwszej instancji wydał decyzję przyznającą skarżącej zasiłek pielęgnacyjny dla syna od 1 lutego 2023 r. W tych warunkach trudno uznać, że skarżąca miała świadomość, że nie przysługuje jej zasiłek pielęgnacyjny i nie ma podstaw do jego pobierania, zatem dalsze jego pobieranie oznaczałoby "nienależne pobieranie świadczenia" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Tylko w takich okolicznościach byłaby podstawa do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. W ocenie Sądu zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji błędnie zastosował przepis art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Uwzględniając brak pełnego pouczenia skarżącej o skutkach niepowiadomienia organu odnośnie do uzyskania nowego orzeczenia o niepełnosprawności syna oraz fakt ciągłości tego orzeczenia, brak było podstaw do przyjęcia przez organy, że zasiłek pielęgnacyjny wypłacony skarżącej za okres od 1 września 2022 r. do 30 listopada 2022 r. w łącznej kwocie [...]zł stanowi świadczenie nienależnie pobrane i podlega zwrotowi. W tym stanie rzeczy, błędne ustalenia organów obu instancji skutkowały naruszeniem art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.ś.r., a w związku z tym wydane decyzje podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku (art. 153 p.p.s.a.) i wyda stosowne rozstrzygnięcie.